Verslag Najaarscongres 8 november 2017: de Aarde is een lokale kwestie

Nederland staat voor de opdracht een volledig ander energiesysteem op te tuigen. Dat vergt ruimtelijke ingrepen en aanpassingen, resulterend in nieuwe landschappen. Naast de overgang naar niet-fossiele energie ligt er de opgave van klimaatadaptatie: droge voeten in de stad. Uitdagender nog is de overgang naar een circulaire economie. Als nieuw kader voor alle ruimtelijke en milieuvraagstukken zijn de finesses van de Omgevingswet bepalend, met name de Aanvullingswet Grondeigendom.

Tekst: Kees Hagendijk

Terwijl in Bonn de klimaatafspraken van Parijs werden uitgewerkt, congresseerde in Ede de Vereniging van Grondbedrijven. “De gemeenten zijn als grote inkopers marktleider bij de energietransitie”, opende voorzitter Cis Apeldoorn de bijeenkomst. Maar gemeenten en andere overheden kunnen de overgang naar niet-fossiele energie niet vanzelf laten gebeuren, dit moet ruimtelijk in goede banen worden geleid. Reden waarom Sjors de Vries, directeur adviesbureau RUIMTEVOLK, spreekt van een ruimtelijke transitie.

Die ruimtelijke transitie is in historisch perspectief helemaal niet uniek, stelde hij. Denk eens hoe ons landschap begin zeventiende eeuw al gedomineerd werd door windmolens. Windenergie maakte de eerste grote droogmakerijen zoals De Beemster mogelijk. Aan de latere turfwinning danken we onze veenweidegebieden. In het huidige energietijdperk van kolen, olie en gas, dat ten einde loopt, zijn winning, transport en omzetting weinig aanwezig in het landschap. Hoe anders is dat voor wind- en zonne-energie. Vooral windmolens grijpen in in het landschap en zijn voor sommigen een steen des aanstoots. Zoneilanden en -weilanden roepen dan weer minder weerstand op. Maar de windmolen is van de twee de meest efficiënte energiebron. Voor het vermogen van één 3 mW windturbine moet je tien weilanden vol zonnepanelen zetten. Gelukkig komen de grote windparken op de Noordzee, maar ook op land zijn nog veel turbines nodig. Al bij al zullen we plek moeten vinden voor een miljoen installaties, aldus De Vries.

Eigenaarschap
Lokaal draagvlak vinden, opboksen tegen weerstand, is aan gemeenten en in mindere mate provincies. “Daarom moeten we van de sectorale rekensommen over de omvang van de opgave overstappen op een benadering gericht op eigenaarschap. Het komt aan op betrokkenheid, draagvlak en handelingsperspectief van en voor burgers.” Gebruik de kracht van de verbeelding om tegenwicht te bieden aan de schrikbeelden van door enorme molens gedomineerde landschappen. Neem een klassiek poldertafereel: een boerenbont geschilderd huis aan een sloot met eenden, een overhangende boom en in het hoge gras… een paar zonnepanelen en daar verderop in het weiland een windmolen. Het zou mogelijk moeten worden dat elk dorp zijn eigen windmolen heeft, of tenminste een eigen molen in een groot windpark. En uiteraard zelf de opbrengst ervan. Maak de energietransitie van mensen zelf!

Aanvullingswet Grondeigendom
De Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet levert het instrumentarium voor het grondbeleid: grondexploitatie, kostenverhaal, onteigening, eventueel (regionale) verevening. Dit is het gereedschap om de opgaven van stedelijke groei, regionale krimp, de energietransitie en de circulaire economie aan te gaan. De aanvullingswet ligt momenteel ter consultatie en de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) heeft een doorwrocht advies uitgebracht. Rli-lid Niels Koeman, hoogleraar en staatsraad, zette het advies op hoofdlijnen uiteen.

De raad signaleert dat de voorliggende aanvullingswet niet goed aansluit op de Omgevingswet. “Het omgevingsplan is een globale planfiguur, niet alles wordt erin vastgelegd. Dit biedt geen deugdelijke basis voor onteigening. Het omgevingsplan is ook veel breder dan het oude bestemmingsplan. Kun je straks ook op basis van milieueisen onteigenen?”

Onteigening
Een voorstel in het Rli-advies om onteigening ook te mogen delegeren aan een private partij, leidde tot een alarmerende kop in de Telegraaf: ‘Onteigening taak voor de bouwer?’ “Dan rijst het beeld op van een aannemer die met een dikke Mercedes bij de boer het erf oprijdt.” Toch biedt de huidige wetgeving deze mogelijkheid al. Corporaties hebben in het verleden onteigend. Als de gemeenteraad er toestemming voor geeft, is er geen reden om private partijen geen onteigeningprocedure te laten voeren, meende Koeman.
Wat de procedure zelf betreft bepleit de Rli versnelling: zodra er een onteigeningstitel is wordt de eigenaar binnen 6 maanden een redelijk bod gedaan. Bij afwijzing wordt de zaak direct voorgelegd aan de Raad van State. De tussenkomst van een commissie en vervolgens de bestuursrechter kan worden geschrapt.

Realisatierecht én -plicht
Het recht op zelfrealisatie heeft als keerzijde dat (speculerende) grondeigenaren een ontwikkeling eindeloos kunnen uitstellen. Het Rli-advies laat het recht op zelfrealisatie intact (“Daar zijn kabinetten bijna over gevallen”) maar koppelt er een realisatieplicht aan vast in de vorm van een schriftelijke overeenkomst met een termijn, boetebepaling en eventueel een bankgarantie. De verplichting zal niet in alle gevallen voor de rechter standhouden, maar zij vormt wel een extra stok achter de deur.

Forfaitair kostenverhaal
De Rli adviseert het kostenverhaal – het door een gemeente verhalen van publieke kosten van gebiedsontwikkeling op private partijen – verplicht te houden; niet onder bepaalde condities vrij te laten. Opnemen van PPT-criteria – proportionaliteit, profijt en toerekenbaarheid – wordt onverstandig geacht; dit maakt het kostenverhaal erg ingewikkeld. Voorgesteld wordt aan het repertoire een forfaitair systeem (bijvoorbeeld 5% grondwaarde) toe te voegen. Bij organische gebiedsontwikkeling is het verhalen van kosten via een grondexploitatieplan niet te doen. Ook de anterieure overeenkomst – veruit het meest gebruikte instrument – is bij organische ontwikkeling lastig.

Verevening
Ter verbreding van de businesscase bepleit de Rli onderzoek te doen naar de mogelijkheid van een gebiedsheffing (als alternatief voor een baatbelasting). Vlaanderen kent de planbatenheffing die in een fonds terecht komt. Ook het Angelsaksische Tax Increment Financing (TIF) – belasting op toekomstige waardestijging – en een gebiedsgerichte ozb-opslag zijn het onderzoeken waard. Ozb-verhoging is al wel mogelijk onder de huidige Wro maar ontbreekt in de Aanvullingswet.

Zonder meer adviseert de Rli dat de Aanvullingswet voorziet in de mogelijkheid van regionaal bindend grondbeleid en de mogelijkheid tot regionale verevening, bijvoorbeeld baten van een uitleglocatie aanwenden voor een dure binnenstedelijke locatie of voor het saneren van een krimplocatie. Waar de Omgevingswet op integrale benadering aanstuurt, dient ze daar ook op regionaal niveau in te voorzien.

Publieke verantwoordelijkheden
De visie van de VNG op de vernieuwing van het grondbeleid werd vertolkt door Edward Stigter, directeur Beleid Leefomgeving. Hij was het eens met het Rli-advies dat de Aanvullingswet beter moet aansluiten bij de realiteit van organisch ontwikkelen. Het kostenverhaal behoeft vereenvoudiging; wegbestemmen en onteigenen moet sneller. Met de opmerking “De Telegraaf had wel een beetje gelijk” wees Stigter onteigening door een private partij van de hand. Idem dito het eventueel delegeren van voorkeursrecht of kostenverhaal. “Dit moeten publieke verantwoordelijkheden blijven.” In de geest van “het Bijbelse rechten en plichten” geeft de VNG wel haar zegen aan een realisatieplicht en het toevoegen van de mogelijkheid van een forfaitaire heffing aan het kostenverhaal. Het verplicht hanteren van de PPT-criteria bij anterieure overeenkomsten wordt dringend afgeraden.

Thorbecke versus Marx
In het kader van een bredere businesscase voor gebiedsontwikkeling verdient verruiming van het lokale belastinggebied, via TIF bijvoorbeeld, nader onderzoek, aldus Stigter. Regionale verevening zag hij echter alleen op vrijwillige basis. Het Huis van Thorbecke (‘niet morrelen aan de rol van de provincies’) kreeg op dit punt de voorkeur boven een ‘marxistische’ regionale baatbelasting.

In een tweegesprek tussen Stigter en Koeman verdedigde laatste nog eens zijn voorstel de onteigeningsprocedure in private handen te kunnen leggen. “De mogelijkheid staat al honderd jaar in de wet. De energietransitie vergt honderdduizend grote en kleine ruimtelijke ingrepen. Moeten die allemaal over de lijn van de gemeente?”

Aanbestedingsregels belemmeren samenwerking
Wat is eigenlijk het nut van aanbesteden door overheden, veegde Roger Kersten, partner Akro Consult, het stof van een gevestigde wijsheid. Het antwoord klinkt simpel: meer maatschappelijke waarde voor hetzelfde geld. Of dat ook altijd lukt, is niet eens een vraag. Menig ICT-project is in een sof geëindigd. Het Fyra-debacle ligt nog vers in het geheugen. Tachtig procent van alle aanbestedingen verloopt niet volgens de regels. De kosten liggen tussen de 500 en 700 miljoen euro per jaar; heel veel geld dat geen maatschappelijke waarde creëert.

“Maar ik ben niet tegen aanbesteden”, zei Kersten. Een goede aanbesteding levert inderdaad een betere prijs-kwaliteitsverhouding op, zorgt voor scherpte bij de inschrijvende partijen; ze moeten hun nek uitsteken. Een voorwaarde is wel dat plannen niet te duur of te complex zijn. “Anders zie je partijen zelfs tijdens de procedure nog weglopen.”
Binnenstedelijke herontwikkeling, eventueel met cultureel erfgoed, en investeringen in duurzaamheid verbreden en verlengen de businesscase. Hier gaat aanbesteden gauw fout en is juist samenwerking aan de ‘voorkant’ nodig. De juridificering – aanbesteden is nu eenmaal een juridische activiteit – leidt ertoe dat een overheid er wel voor waakt om onderweg de ‘spelregels te veranderen’. Dat maakt plannen erg inflexibel.

Partnerselectie
“Het gros van de aanbestedingen gaat overigens gewoon goed,”, nuanceerde Kersten, “maar bij de moeilijkere categorie moeten we het anders doen.” Mogelijkheden zijn: het inbouwen van een onderhandelingsprocedure, of een concurrentiegerichte dialoog. De nadelen zijn ook bekend: een moeizame, langdurige procedure en hoge kosten.
Een open uitvraag, gericht op innovatieve oplossingen, vermijdt de stapeling van eisen maar geeft anderzijds vaak weer te weinig richting mee. De vraagstelling is dan te abstract en instrumenteel. Nadelen zijn: inflexibel, weinig optimalisatie onderweg, hoge kosten en lange beoordelingssessies.

Echt soelaas biedt wellicht partnerselectie in plaats van planselectie, opperde Kersten. “En dan bedoel ik niet simpelweg: we kiezen maar weer de partij die eerder goed werk afleverde.” Echt de nieren proeven, dus. De voordelen die lonken: lagere kosten, dus meer geld het plangebied in, en planoptimalisatie voor zowel de publieke als private onderdelen.

Circulair met je boerenverstand
De Schiphol Area Development Company (SDAC) heeft zich met volle overtuiging gestort op het circulair ontwikkelen van haar bedrijventerreinen rondom Schiphol. Dit ontwikkelbedrijf, eigendom van de gemeenten Amsterdam en Haarlemmermeer, Provincie Noord-Holland en Schiphol Airport, heeft altijd al voorop gelopen, zei directeur Jeanet van Antwerpen. SDAC kwam als eerste met een beeldkwaliteitsplan, heeft inmiddels een gasloos bedrijfsterrein opgeleverd en pioniert nu met circulair ontwikkelen.

Circulaire economie bestaat uit twee hoofdcomponenten, legde Van Antwerpen uit. Het economisch systeem richt zich op de businesscase (kosten en baten) van hergebruik van producten en grondstoffen. Het circulaire systeem richt zich op de biologische en de technische kringlopen. Circulair ontwikkelen in praktijk brengen, daar is eigenlijk geen recept voor. Het is maatwerk. Learning by doing. “Maar als de intrinsieke motivatie er is, hoef je eigenlijk alleen je boerenverstand te gebruiken.”

Olifantsgras
Terreinen die voorlopig niet ontwikkeld worden, leg je vol met zonnepanelen. Beplanten met olifantsgras kan ook. Daar kun je papier of buitenmeubilair van laten maken. Bij bouwrijp maken laat je het terrein licht afhellen zodat er geen drainage nodig is. Alle leidingen en kabels trek je door één goot, waardoor de ondergrond zo weinig mogelijk wordt beroerd.

Kies voor de inrichting van de buitenruimte de goede bomen en planten die insecten en vogels aantrekken. Zet er een paar honingbijkasten neer. Op gebouwniveau werk je met demontabele, herbruikbare materialen en elementen. Denk van tevoren na over de beoogde levensduur en de mogelijke herbestemming van het gebouw. Op de daken komen zonnepanelen. Je werkt aan een gesloten waterbalans van schoon en vuil water binnen het gebied. Deze en andere principes zitten in het circulair inrichtingsplan voor het Schiphol Trade Park van SDAC. Laat bij elke beslissing adaptiviteit en flexibiliteit meespelen, maande Van Antwerpen, want we weten niet precies welke kant we opgaan.

Amsterdam Rainproof
In Kopenhagen viel in twee uur tijd 150 mm regen: 1 miljard euro schade. Maar Kopenhagen is Amsterdam niet. In 2014 kwamen ook grote delen van de hoofdstad onder water te staan en toen was er nog lang geen 150 mm regen gevallen. Een wake up call. Gratis reclame voor het al lopende programma Amsterdam Rainproof, aldus programmamanager Daniel Goedbloed (Waternet).

De riolen van de stad zijn slechts berekend op 40 mm neerslag per uur. De piekbuien van de laatste jaren gaan daar fors overheen. De verdichting van de stad zal het probleem nog vergroten. Alle neerslag afvoeren is geen oplossing meer. Vergroting van het rioolstelsel is te duur en inefficiënt. “Daar waar het valt moeten we het oplossen.” De strategie om meer neerslag af te voeren in de ondergrond, in combinatie met tijdelijk bergen, moet stadsbreed ingang vinden.

Polderdak
Bewustwording en aandragen van praktische oplossingen is de belangrijkste missie van Amsterdam Rainproof. De gemeente kan zelf veel doen: zoveel mogelijk vergroenen in plaats van verharden. Een parkeerplaats met grind in plaats van klinkers (Mirandabad). Corporaties, bedrijven en burgers kunnen er elk op hun schaal aan meewerken. Handig daarom om de tuincentra stadstuintjes te laten verkopen onder het logo van Rainproof. Daken moeten ook vergroenen, met Polderdak Zuidas als spectaculair voorbeeld. Een watervertragende verdiepte groenstrook langs de gevels met vochtminnende planten, levert ook weer een bijdrage.

Wellicht is het goed van nieuwe ontwikkelingen te gaan eisen om 60 mm regenwaterberging op eigen terrein te realiseren. Voor Centrumeiland IJburg geldt dat al, daar wordt op het maaiveld geen hemelwaterafvoer aangelegd. Goedbloed sloot af met een gulle geste: elke gemeente mag Amsterdam Rainproof kopiëren. “Alles is open beschikbaar én valt overal toe te passen.”

Standaard maatwerk
Experimenten, maatwerk – een benadering die Thijs Reuten, stadsdeelbestuurder Amsterdam Oost, aanwendde tijdens de crisisjaren om projecten vlot te trekken of te verbeteren. Dus zegt hij nu: “We hebben toch geen Omgevingswet nodig om anders te gaan werken?!” Gebiedsontwikkeling is voor 80% houding en gedrag, weet hij. Je moet investeren aan de voorkant van een ontwikkeling en voorkomen dat mensen zienswijzen op een plan willen indienen.
“Onze standaard is dat het altijd anders is”, typeerde de stadsdeelbestuurder zijn maatwerkbenadering. Die mag natuurlijk niet in willekeur ontaarden: “Je moet kunnen uitleggen waarom je hier iets anders doet dan daar.”

Reuten illustreerde deze aanpak onder andere met woningbouwproject Ringdijk 44. Als reactie op een voorgelegd plan konden bewoners op witte vellen hun eigen ontwerp maken, dat prima in te passen viel. Voor de Surinamekade had het Havenbedrijf al een goedgekeurd plan liggen; de uitvoering kon beginnen. Maar ernstige bezwaren van de buurt werden met behulp van mediatie alsnog gehonoreerd. “Als het maar even kan moet je de contracten in de la laten en de rechter niet lastigvallen.”

Energietransitie kan niet, moet wel
Tien jaar geleden was al duidelijk dat de afschrijvingstermijn van nieuwe investeringen in het energienetwerk niet gehaald zou worden, vertelde Pallas Agterberg, directeur Strategie bij netwerkbedrijf Alliander. In haar presentatie ging Agterberg alle knelpunten, obstakels en dilemma’s van een nieuw netwerk voor hernieuwbare energie af. Wonen moet wel voor iedereen betaalbaar blijven. Alle vervoer op stroom – maar dat moet wel allemaal over het net. Alle daken vol zonnepanelen – wat doen we met overproductie? “Conclusie: het kan niet. Onbetaalbaar. Dan maar geen energietransitie.”

Het kan niet maar het moet wel, dat heet ‘complex’. Aardgas is nog het grootste probleem. Het leidingnetwerk is nu aan vervanging toe. Maar aardgasvrij komt snel op, veel bewoners willen het graag. Wat in Arnhem met een pilotwijk begon, maakte animo los voor tien wijken. En we moeten naar een paar duizend. Voor de vereiste grootschaligheid is wellicht een soort energiebestemmingsplan nodig.

Het congres werd afgesloten met het uitluiden van Cis Apeldoorn als voorzitter van de VvG vanwege haar nieuwe baan als gemeentesecretaris van Zaanstad. Haar opvolger is Annius Hoornstra, concerndirecteur Stedelijke Ontwikkeling in – toevallig of niet – Zaanstad.