Verslag Najaarscongres 2013: Vernieuwing en verbreding in gebiedsontwikkeling Kansen zien, kansen pakken!
Welke kansen liggen er voor de gemeentelijke grondbedrijven om zich aan het eind van de crisis te herpakken? Op het VvG Najaarscongres traden ze voor het voetlicht in de vorm van middeldure huurwoningen en honderden miljoenen aan optimalisaties in gemeentelijke vastgoedportefeuilles. In de wijkontwikkelingsmaatschappij als een prima noodgreep wanneer een corporatie niet kan investeren. In een energiesprong in het vastgoed en in de technologie voor de stad van de toekomst. Of moeten de grondbedrijven een heel nieuwe richting inslaan? Dienstbaar worden aan het sociale domein. Initiatieven van onderop leren koesteren. Natuurlijk niet alle grond onder de voeten verliezen. Ook gewoon faciliterend grondbeleid. Daar kun je geen buil aan vallen, of toch? Misschien tijd om het kostenverhaal te wijzigen. Baatafroming, bespreekbaar? Of liever hogere gemeentelijke belastingen? In ieder geval is stedelijke herverkaveling een handig stuk gereedschap, al is de uitwerking nog best lastig.
Tekst: Kees Hagendijk
“De gemeentelijke grondbedrijven hebben een gigantische historie, maar hoe gaat het nu verder? Het programma van deze dag suggereert dat wij opeens overal van zijn.” Met deze woorden opende voorzitter Adriaan Visser het Najaarscongres van de Vereniging van Grondbedrijven (VvG) op 13 november jl. De goede gevulde zaal van congrescentrum De Reehorst in Ede wachtte een propvol en zeer divers programma.
Lessen:
“Het hoeft niet meer te gaan om het maximaliseren van de waarde, maar om het maximaliseren van de oplossing.”
“Bij een terugtredende overheid loopt het publieke domein niet leeg maar vol.”
“Innovatie betekent: alles kan! Zelfs het wiel kan opnieuw uitgevonden worden.”
“Alle modellen voor het sturen op vastgoed zijn eigenlijk een kwestie van informatie en gedegen administratie.
“Een stad moet een scenario bedenken om zich te verbeteren, daar kun je dan echt op sturen.”
“Waardestijging moet de in principe onrendabele top op herstructurering dekken.”
“Grond en vastgoed worden weer middel in plaats van doel.”
“Het risico van faciliterend grondbeleid is dat alleen de financiële krenten worden ontwikkeld, maar niet de pap.”
“Vergroten van het gemeentelijk belastinggebied is (theoretisch) de beste manier om bovenplanse en bovenwijkse kosten te betalen.”
Als eerste schetste Mark Frequin, DG Wonen en Bouwen (BiZK), de structurele veranderingen die nodig zijn op de woningmarkt en die door kabinetsbeleid, steunend op maar liefst vier politiek-maatschappelijk akkoorden, in gang zijn gezet. De banken dienen het volume van uitstaande hypotheken af te bouwen en moeten voortaan een maximale LTV-ratio van 100% aanhouden. Hypotheken zijn nooit bedoeld geweest als verkapt beleggings- of spaarproduct, ze moeten voortaan lineair worden afgelost. De hypotheekrenteaftrek drukt voor € 12 miljard op de rijksbegroting; in vergelijking met de € 2,5 miljard voor huurtoeslag is dat niet meer goed te verdedigen. Ook om die reden is afbouw van de aftrek geboden. Er wordt druk nagedacht over de oprichting van een Nationaal Hypotheek Instituut (NHI) als faciliteit voor de belegging van pensioengelden in hypotheken.
De Nederlandse woonladder telt, ¬aldus Frequin ironisch, liefst twee sporten: van de sociale huurwoning kun je overstappen op een koopwoning. Dit komt voor een belangrijk deel door de goede kwaliteit sociale huurwoningen die de Nederlandse corporaties hebben gebouwd. Deze kwaliteit werkt scheefwonen in de hand. Wat nagenoeg ontbreekt is het middensegment huurwoningen. Beleggers tonen belangstelling om in dit segment van de woningmarkt te investeren.
“Op energie valt te verdienen”, was het derde hervormingspunt. Er komt 1 miljard euro beschikbaar voor energiemaatregelen aan woningen: een Energiefonds van € 600 miljoen voor burgers, en € 400 miljoen voor corporaties (onderdeel van het Energieakkoord).
Investeringsprikkels voor de bouw- en woningmarkt komen van het naar 2% verlaagde tarief overdrachtsbelasting en het (verlengde) lage btw-tarief voor renovatie. Tot slot ontwaarde de DG Wonen en Bouwen nog een kans in Noordoost-Nederland dat met krimp te maken heeft. “Grond kun je gebruiken voor energieopslag. Het hoeft niet meer te gaan om het maximaliseren van de waarde, maar om het maximaliseren van de oplossing.” Misschien de nieuwe definitie voor een faciliterend grondbedrijf.
Boom versus rizoom
Dr. Martijn van der Steen, adjunct-directeur NSOB, ging in op de betekenis van de netwerksamenleving. De kern van zijn verhaal: waar de overheid (de gemeente) het laat liggen, organiseren de mensen zich van onderop. Het nu rond zingende woord ‘participatiesamenleving’ lijkt een nieuwe ontwikkeling te benoemen, maar “in mijn ervaring is al heel lang veel gaande van onderop”. Van der Steen is het niet eens met de kritiek dat de participatiesamenleving neerkomt op afschuiven door de overheid van taken en verantwoordelijkheden. “De doe-democratie [naar een kabinetsnota, red.] is voor mij iets vrolijks en iets substantieels.”
Voorbeelden. In de krimpkern Sterksel in Noord-Brabant dreigde na het verlies van de ene na de andere voorziening ten slotte ook de supermarkt het loodje te leggen. Een aantal bewoners besloot na te gaan bij de eigenaar wat ze hier zelf nog tegen konden doen. Dit resulteerde in de oprichting van een coöperatie waarin veel dorpsbewoners participeren. De afspraak is dat iedereen in de supermarkt zijn boodschappen doet. Er is een boodschappenbezorgdienst ingesteld. Tweede voorbeeld. In Rotterdam sloten 13 wijkbibliotheken de deuren. Bewoners in Rotterdam-West richtten zelf weer een leeszaal op. Een boekencollectie werd aangelegd door bij mensen na te vragen of ze boeken wilden afstaan. De leeszaal groeit langzaam uit tot een wijkcentrum. Er zijn werkplekken gecreëerd, waarvoor een bovenbuurman zijn wifi open stelt.
Zo is in Sterksel en Rotterdam-West van onderop publieke waarde gecreëerd. Van der Steen introduceerde de vergelijking (ontleend aan de filosoof Gilles Deleuze) tussen een boom en een rizoom. De boom is een krachtig fenomeen; hij staat voor de officiële instanties en bestuurders, voor wethouders en directeuren. Het rizoom daarentegen is een wortelstructuur, zonder centrum, zijn kracht zit in de breedte: het staat voor de inofficiële netwerken van mensen. Netwerken zonder kantoor en vaak zonder telefoonnummer. Dit is iets anders dan de democratie van mogen kiezen uit plan A of B, of van mee mogen denken over plan A of B, of zelfs mee mogen tekenen aan het plan. Want dat is nog altijd de boom – bijvoorbeeld de wethouder – die vindt dat het zo mag of kan. Nee, het gebeurt werkelijk van onderop, buiten formele besluitvorming om.
Van der Steen waagde de stelling: “Bij een terugtredende overheid loopt het publieke domein niet leeg maar vol.” Op het niveau van sociaal ondernemen valt te wijzen op de inmiddels 120 Thomashuizen voor gehandicapten die zakenman Hans van Putten - gemotiveerd door het lot van zijn zoon Thomas – opzette. Door allerlei krappe zorgbudgetten bij elkaar te voegen, slaagde hij er zelfs in een businessmodel voor deze huizen in elkaar te zetten.
Als de boom in wil spelen op initiatieven van het rizoom kan hij dat niet doen als boom. Dat was de puzzel die Van der Steen de zaal vol ambtenaren meegaf. Een kwestie van loslaten, wegdrijven van hiërarchisch denken.
Energieneutrale woning in stroomversnelling
“In Parijs zijn al 4.000 gezinnen afgesloten van energie omdat ze de rekening niet konden betalen”, bracht Jan Willem van de Groep het belang van een energiezuinige woningvoorraad onder de aandacht. De programmaregisseur EnergieSprong had goed nieuws. Voor een bescheiden investering van € 14.000 heb je een energieneutrale woning. Kerkrade leverde het bewijs. Daar is een blok woningen in acht dagen tijd van compleet nieuwe gevels en daken voorzien. Volledig geïntegreerde prefab elementen. Dat is nou eens echte innovatie in de bouw. “Wel iets anders dan wat aanklooien met ketensamenwerking. Of met elkaar aan de slag gaan als bouwteam: techneuten die uitleggen waarom iets niet kan. Innovatie betekent: alles kan! Zelfs het wiel kan opnieuw uitgevonden worden.”
Een paar cijfers. Per jaar betalen de Nederlandse huishoudens € 13 miljard aan energiekosten. Wanneer bedacht wordt dat een gemiddeld huishouden over een periode van vijftien jaar ± € 40.000 aan energie kwijt zal zijn, dan moet de bouwsector daar iets mee kunnen. Dan heb je het niet over innoveren op productniveau maar op gebouwniveau. Het gaat om een meer industriële manier van bouwen. Gericht op die aanpak hebben vier bouwbedrijven en zes corporaties onder toeziend oog van minister Blok een businesscase rond gekregen. Onder de naam De Stroomversnelling worden 11.000 woningen gerenoveerd tot energieneutrale woningen. De corporaties verdienen de investering terug in de vorm van een vaste energiebijdrage die de huurders moeten betalen, waar dan de nulnota van het energiebedrijf tegenover staat, zodat de totale woonlasten gelijk blijven. Deze ingewikkelde constructie is nodig in afwachting van wetgeving die corporaties toestaat om energiebesparing direct bij de huur op te tellen.
Het uiteindelijke doel van De Stroomversnelling is 111.000 woningen te renoveren tot energieneutrale woningen. Daarmee zal dan in totaal 6,5 miljard euro gemoeid zijn.
400 miljoen aan quick wins
“Gemeenten verspillen miljoenen met vastgoed.” Die boodschap had prof. ir. Hans de Jonge, directievoorzitter Brink Groep, in tv-rubriek Netwerk afgegeven. Als vervanger van De Jonge (die ziek was) verkende Marten Middendorp van Brink Groep de mogelijkheden van kostenbesparingen in de gemeentelijke vastgoedportefeuilles. De omvang van dit vastgoed beloopt 45 miljoen vierkante meter; van vergelijkbare omvang als de nationale kantorenvoorraad. Het gaat om 30.000 gebouwen voor onderwijs, welzijn, cultuur enzovoort, uiteenlopend van kantoorpand tot schouwburg tot kinderboerderij. De totale vastgoedwaarde bedraagt € 22 miljard. De jaarlijkse beheer- en onderhoudskosten liggen op € 3 miljard. Dan is een besparing van € 400 miljoen geen buitensporige doelstelling.
Maatregelen als betere bezetting, efficiënter onderhoud en beheer, introductie van het nieuwe werken en marktconforme verhuur zijn quick wins, geen botte bezuinigingen. Via een stappenplan kan een gemeente in 2 à 3 jaar al goede resultaten boeken onder leiding van een public real estate manager. Deze figuur zal vooral ook vraag en aanbod van vastgoed moeten matchen. Om dit goed te kunnen doen, is een veel bredere inventarisatie van het vastgoed nodig dan een database met aantal vierkante meter, locatie en conditie. Inzichtelijk moet worden gemaakt hoe het vastgoed presteert (waarde, beheer- en onderhoudskosten, huuropbrengst, energiegebruik, onderhoudsstaat). In de praktijk is dat de bottleneck. “Alle modellen voor het sturen op vastgoed berusten op gedegen informatie en administratie. Het is geen kwestie van hogere wiskunde naar van doorzettingsvermogen om de gegevens op orde te hebben.”
Stad van de toekomst
Voor Louis Bekker, city account manager bij Siemens, is technologie de sleutel van alle grote opgaven. “Geen gebiedsontwikkeling kan meer zonder technologie.” Er komt zoveel tegelijk op ons af. Urbanisatie, globalisatie, klimaatverandering. Neem nu de Nederlandse energieopgave volgens het Energieakkoord: in 2023 moeten we van 4% duurzame energie nu, op 16% uitkomen. Gelukkig liggen er genoeg kansen. Texel wijst de weg met een eigen energiemaatschappij. Wij – de burgers, de gemeenten – gaan het weer zelf doen! Het eiland werkt aan een smart ridge dat windenergie, zonne-energie en energie uit biomassa integreert. Nog even en de kabel van het vasteland is overbodig. Of gaat wellicht dienen om overschot te exporteren.
Er is een wereldwijde concurrentieslag uitgebroken tussen steden wie het meest leefbaar, groen, gezond, veilig en technologisch slim is. Om zich te verbeteren is het noodzakelijk dat steden zichzelf meetbare prestaties opleggen. Dat kan bijvoorbeeld met de European Green City Index, ontwikkeld door Siemens en McKinsey. Kopenhagen staat op 1, Amsterdam op 5. Waar een stad naar toe moet, is een dashboard propvol waardes, zoals Londen die al heeft. Daar wordt bijvoorbeeld ook geregistreerd of de bewoners vandaag gelukkiger zijn dan gisteren. “Een stad moet een scenario bedenken om zich te verbeteren, daar kun je dan echt op sturen.”
“Niemand kan goed in de toekomst kijken,” relativeerde Bekker zijn futurologie, “maar je kunt wel op zaken sturen.” En: “Complexiteit (van steden en samenlevingen) is meer dan technologie.” Vast staat dat bouwen aan de toekomst met behulp van technologie een gezamenlijke opgave is van overheid, kennisinstituten, bedrijven, bewoners en vooral jeugd. Triple+++ Helix.
Wijkontwikkelingsmaatschappij
Met beide benen in de modder. Die situatie schetste Henk Harms voor de gemeente Den Haag na het debacle van corporatie Vestia. Voordat deze corporatie de randen van de afgrond verkende door een gokje met derivaten, was ze goed voor 70% van de woningnieuwbouw in Den Haag. Harms, directeur Ontwikkeling, Realisatie & Economie bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling, werd aangesteld als leider van een speciale task force. Een faillissement van Vestia zou een groot maatschappelijk probleem voor Den Haag veroorzaken. Het zou de volkshuisvesting en de leefbaarheid van de wijken in gevaar brengen. Voor de € 2,3 miljard schuld kon een reddingsplan met de banken onderhandeld worden. Hoofdlijnen: de gezamenlijke corporatiesector legt € 700 miljoen op tafel en Vestia moet € 1 miljard zelf terugverdienen uit de verkoop van woningen.
Vestia bleef op de been. Nu was het zaak actieve grondexploitaties te redden. De gemeente zette alles op alles om de herstructurering van de naoorlogse achterstandswijk Zuidwest er door te krijgen. Hiertoe is een wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) in het leven geroepen. In deze WOM Den Haag Zuidwest brengt de gemeente de financiering en Vestia de woningen in. De gemeente kan bij de banken nog wel (gemakkelijk) financiering krijgen, Vestia niet. Sowieso mag de verzwakte corporatie van toezichthouder CFV voorlopig geen investeringen doen.
De corporatie brengt 2.000 woningen en twee trapvelden in de WOM. 780 woningen worden gesloopt en 250 gerenoveerd. Er worden 850 nieuwe woningen gebouwd in de segmenten huur en koop. De gemeente brengt € 80 miljoen financiering in, in de vorm van een participatie van 43%. Hiermee kunnen projecten van sloop, nieuwbouw en renovatie worden bekostigd. De inkomende kasstroom bestaat uit huuropbrengsten en de verkoop van (nieuwe en gerenoveerde) koopwoningen en huurwoningen boven de huurgrens. Erfpachtsuppletie ingeval van verkoop vloeit direct terug naar de gemeente.
Bedoeling is dat Vestia na tien jaar de nieuwe of gerenoveerde sociale huurwoningen uit de WOM haalt. Tevens koopt ze de gemeente uit. Voorwaarde van het CFV is wel dat de corporatie dan voldoende liquide is. Als dat niet het geval is, kan de WOM eventueel voor tien jaar worden verlengd. Een andere optie is dat Vestia woningen uit de WOM verkoopt en daarmee de gemeente afbetaald. Als beide opties niet haalbaar zijn, zal dat praktisch betekenen dat de gemeente haar verlies neemt.
De businesscase zet in op een bovengemiddelde waardestijging van het vastgoed in Zuidwest. Kan die worden vastgesteld, dan zal Vestia het (negatieve) saldo van de investering inclusief rentekosten aan de gemeente vergoeden. De gehoopte waardestijging moet de onrendabele top op deze herstructurering dekken.
Grond wordt irrelevant
Na de lunchpauze betrad Frank ten Have, partner Deloitte Real Estate Advisory, het podium. Zijn prikkelende stelling luidde: “Voor gemeenten zijn grond en vastgoed binnenkort irrelevant en ondergeschikt.” De drie decentralisaties in het sociale domein richting gemeenten vormen veel grotere opgaven dan de opgaven in het fysieke domein. Het afnemende belang van het grondbedrijf is een zegen: “Grond en vastgoed worden weer middel in plaats van doel.” De grondprijs kan als instrument voor het sociale worden gebruikt. Je kunt eens een lapje grond ‘weggeven’ om werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt binnen te halen. Wel oppassen voor staatssteun! Voor een uitgebreide uiteenzetting van deze ontwikkeling, zie een artikel van Ten Have in het magazine Grondzaken in de praktijk nr. 5-2013.
Grondbeleid en omgevingsrecht
Terug naar het vertrouwde fysieke domein. Edward Stigter, programmadirecteur Eenvoudig Beter (I&M), gaf een korte uiteenzetting van de Omgevingswet in wording. Tien wetten en 117 AMvB´s worden gebundeld in één wet en 3 à 4 AMvB´s met uitvoeringsregels. Binnen gemeenten zullen verschillende bestemmingsplannen en verordeningen worden samengevoegd in een enkel omgevingsplan. Het wetsvoorstel ligt momenteel voor advies bij de Raad van State. Grondeigendom, bodem en geluid maken nog geen deel uit van het concept, omdat deze beleidsterreinen nog niet zijn uitgekristalliseerd.
Wat grondbeleid betreft (onteigening, kostenverhaal, planschade) voorzag Stigter echter geen revolutionaire veranderingen. Doel is een volwaardige, toekomstbestendige gereedschapskist voor zowel actief als faciliterend grondbeleid. De uitvoeringstermijn verdwijnt. Het kostenverhaal wordt eenvoudiger en flexibeler. Herverkaveling wordt wellicht een alternatief naast het zware instrument van onteigening. Het voorkeursrecht, bedoeld om gemeenten te stimuleren tot grondaankopen, werkt niet en kan misschien beter verdwijnen.
Paneldiscussie
Onder leiding van Stigter ging een panel nader in op een aantal specifieke punten. Elk van de vier panelleden hield een korte inleiding en poneerde een stelling waarover zaal en panel zich mochten uitspreken. In zijn inleiding betoogde Joop van den Brand, directeur VD2 Advies, dat faciliterend en actief grondbeleid twee uitersten zijn die in de praktijk zelden voorkomen. Meestal is sprake van een mengvorm, van maatwerk per locatie. Faciliterend grondbeleid lijkt op dit moment hét model. “Maar anders dan misschien gedacht is ook faciliterend grondbeleid niet zonder risico.” Zeker niet bij organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie. “Het risico is dat alleen de financiële krenten ontwikkeld worden, maar niet de pap.” Eigenlijk was iedereen het daarmee eens. Panellid Erwin van der Krabben, hoogleraar Vastgoed en locatieontwikkeling (Radboud Universiteit Nijmegen), kenschetste dit als het financiële risico (van actief grondbeleid) omruilen voor een ruimtelijk risico.
Vanuit de zaal kwam de opmerking dat Nederland een van de weinige landen is waar de overheid überhaupt grondbeleid voert. Daar is een verklaring voor, volgens Van den Brand: “Wij vinden nu eenmaal met elkaar dat de overheid een sturende rol moet vervullen. Dat de regels voor ontwikkelen en bouwen zo gedetailleerd zijn, staat niet in de wet, maar gemeenten willen het zo.” Van der Krabben meende: “In Nederland moeten we wel grondbeleid voeren omdat we het kostenverhaal niet goed hebben geregeld.”
Dat was meteen het onderwerp van zijn eigen pitch. Bovenwijkse en bovenplanse ontwikkelingen zijn afhankelijk van overheidsfondsen. Alleen, worden die fondsen steeds minder gevuld. Hoe moeten de bovenwijkse en bovenplanse kosten dan worden betaald? “Het kostenverhaal valt niet meer aan te scherpen want dan gaat de hele exploitatie niet door.”
Om verschillende redenen zijn alternatieven als Tax Increment Financing (TIF) of een Bedrijven Investeringszone (BIZ) in Nederland niet erg kansrijk. Eigenlijk bestaat er geen andere mogelijkheid dan het vergroten van het belastinggebied van de gemeenten. Dit zou gepaard moeten gaan met een verschuiving in de loon- en inkomstenbelasting.
Panellid Duco Stadig, consultant Colliers International en voorzitter van de werkgroep Stedelijke Herverkaveling, was het daar mee eens. “Herstructureringen kosten per saldo altijd geld. Het verschil moet uit de algemene middelen komen. Dan is een vergroting van die middelen uit belasting een goed idee.” Stigter wees erop dat er geen politiek draagvlak is voor een ingewikkelde belastingherziening. Wat gemeentelijke belastingen betreft is het draagvlak helemaal bedroevend klein. “Als de ozb een beetje stijgt, wordt er al moord en brand geroepen.”
Jan Frans de Groot, advocaat-partner Houthoff Buruma, hield een pleidooi – waarmee hij het niet per se eens was, zei hij – om niet te sleutelen aan de grondexploitatiewet, die pas sinds 2006 van kracht is. Doel ervan was de free riders bij gebiedsontwikkelingen aan te pakken. Het is waar dat bepaalde ‘rotte plekken’ binnen stedelijke ontwikkeling blijven liggen omdat de markt daar niet voor op wil draaien. Dat is jammer, maar onvoldoende reden voor een grote ingreep in de grex. “Het is een gebalanceerd stelsel, waarin niemand meer de dans ontspringt in het kostenverhaal. Baatafroming, bovenplanse verevening is geen goed idee.” Dat zou de balans verstoren.
Stigter vond het kostenverhaal juist wel een discussie waard. Van der Krabben vroeg of baatafroming betekenisvolle bedragen kan opleveren. Van den Brand was daar zeker van: “Afromen van waardestijging als gevolg van een bestemmingswijziging levert in België 50.000 à 60.000 euro per gebouw op.”
Stadig lichtte het instrument stedelijke herverkaveling toe waarmee momenteel wordt geëxperimenteerd. Wat feitelijk nodig is, is een wetsartikel dat het mogelijk maakt in een situatie van een afgetekende meerderheid van eigenaren tegenover een enkele dwarsligger, via de rechter een herverkaveling ten behoeve van nieuwbouw en herinrichting af te dwingen. Het geniet natuurlijk veruit de voorkeur dat de herverkaveling vrijwillig geschiedt en nog beter is het als eigenaren (bijgestaan door adviseurs) zelf een plan aandragen.
De Groot was “als jurist professioneel achterdochtig” over stedelijke herverkaveling: “Hoe ziet het instrument van dwang eruit, zeker in situaties waarin de bestemming niet verandert? Die ene tegenstander kan recht op zelfbouw uitoefenen.” Van der Krabben zei dat wetgeving, net als bij de grex, vooral als stok achter de deur dient. “In Duitsland wordt 95% van de stedelijke herverkaveling anterieur geregeld.” Stigter concludeerde dat er nog wel een ingewikkeld uitwerkingsvraagstuk lag.
