Verslag congres 13 juni 2018 in Groningen: Gezocht: ‘structureel’ geld voor grote ambities

Voor alles wat er komt kijken bij stedelijke groei is Groningen een uitstekende casus. Een forse woningbouwopgave, transformatie van bedrijventerreinen, wijkvernieuwing, energietransitie, vernieuwing infrastructuur en mobiliteit – alles speelt er en vraagt om verstandig, integraal beleid waarbij kwaliteit voorop staat. Knelpunt zoals overal elders is de financiering. Investeringsfondsen kunnen ‘gaten’ dichten maar de hamvraag is natuurlijk: hoe wordt het fonds gevuld?

Tekst: Kees Hagendijk

Dat de kommervolle jaren voor de gemeentelijke grond- en ontwikkelingsbedrijven al weer een tijdje achter ons liggen, werd bevestigd door een korte enquête waarmee het VvG Voorjaarscongres op 13 juni jl. aftrapte. Ruim vijftig procent van de vertegenwoordigde gemeenten zei dit jaar grond te gaan verwerven. Actief grondbeleid is terug van nooit weggeweest. Wel behoedzamer dan voor de crisis. Misschien iets te behoedzaam. Nieuwe regels om financiële risico’s in te dammen, met name die van het BBV, worden alweer als te beknellend ervaren door vijftig procent van de gemeenten, bleek uit de informele enquête.

Aan bouwgrond heeft Groningen niet meteen een tekort. Als gastgever van het VvG-congres was gekozen voor een herontwikkelingslocatie even buiten het centrum, het Suikerterrein. Een groot fabrieksgebouw en een markante schoorsteen van rode baksteen domineren in een omringende woestenij van hoog opschietend gras en hier en daar een verweesd ogende container. Bij het oplopen van het terrein blijkt er ook al wat (tijdelijke) nieuwbouw te staan, waaronder gebouw EM2 waar de deelnemers van het congres bijeenkomen.

“Groningen, de onbetwiste hoofdstad van het Noorden”, aldus wethouder Roeland van der Schaaf, zit helemaal in de groeimodus. Het huidige inwonertal van 203.000 zal door samenvoeging met Haren en Ten Boer in een klap naar 230.000 stijgen. Daarmee zou Eindhoven van de positie van vijfde stad van het land verdrongen worden. Maar belangrijker dan deze papieren groei is de sterke reële groei van inwoners, huishoudens en banen. Er staan 20.000 nieuwe woningen op het programma, te bouwen voor 2030. 10.000 nieuwe (vaste) banen worden verwacht. RUG, UMCG, de Hanzehogeschool en overheidsdiensten als DUO voorzien in hoogwaardige werkgelegenheid. In de stad studeren 60.000 studenten, waarvan 8.000 buitenlandse; zij maken de stad internationaler. Dankzij de studentenpopulatie ligt de gemiddelde leeftijd op 36,4 jaar. Dit vertaalt zich economisch in een hoog aantal startups.

Leefkwaliteit leidmotief

In omgevingsvisie The Next City – opgesteld op basis van “een zeer intensief participatietraject, exemplarisch voor andere gemeenten” – is leefkwaliteit leidmotief, stelde Van der Schaaf. Een uitvloeisel daarvan is het auto- en stadsbusvrij maken van de binnenstad, mede aan de hand van een nieuwe straatinrichting. Dat is ook nodig vanwege de keuze voor verdichting. Het centrum van Groningen is een compact geheel van wonen, werken, horeca en cultuur – universiteit, universitair medisch centrum, rechtbank en musea bevinden zich grotendeels in de binnenstad – en dat moet zo blijven. Neemt niet weg dat uitleglocatie Meerstad wordt afgebouwd.

Om de binnenstedelijke groei mogelijk te maken “zullen we de binnenstad wel iets groter moeten gaan definiëren”, aldus de wethouder. Het Suikerterrein ten westen en de Eemskanaalzone ten oosten van het stadshart zijn daarbij de belangrijkste ontwikkellocaties.

De financiering is nog een puzzel. Hoe ver mag of kan de gemeente gaan? Duidelijk voor de wethouder is wel “dat het zonder actief grondbeleid in sommige gevallen niet gaat”. Echter, nadrukkelijker dan voorheen zal het “in samenwerking met markt en bewoners” aangepakt worden.

Stedelijk investeringsfonds

Een van de sporen waarlangs Groningen de stedelijke groei wil financieren is het Stedelijk Investeringsfonds (SIF), vertelde Richard Lombaerts, directeur Ruimtelijke Ontwikkeling en Uitvoering. Het fonds is in het leven geroepen als antwoord op de veranderde BBV-regels en het afscheid van ‘badkuipfinanciering’ (volledige financiering vooraf).

Met het oog op zeven grote projecten/gebiedsontwikkelingen die The Next City aanmerkt, is het noodzakelijk structurele middelen te vinden voor het fysieke domein, aldus Lombaerts. Op dit moment kent Groningen alleen structurele middelen voor het sociale domein. In het SIF zit momenteel 47 miljoen euro. Met de zeven projecten is in de periode 2019-2030 een investering van 555 tot 680 miljoen euro gemoeid. In de eerste fase 2019-2022 bestaat meteen een grote investeringsbehoefte, circa 220 miljoen euro. Bij het huidige renteomslagpercentage (ROP) van 2% en afschrijving over een periode van 40 jaar zadelt dit de gemeente op met jaarlijkse lasten van gemiddeld 9,9 miljoen euro, becijferde Lombaerts. Bij een uiteindelijk investeringsvolume van om en nabij 600 miljoen euro lopen de structurele lasten voor de gemeente op naar gemiddeld 27 miljoen euro.

De structurele lasten kunnen dalen op het moment dat de rente daalt of wanneer er andere financieringsbronnen worden gevonden. Bij het laatste valt te denken aan positieve resultaten van de grondexploitaties of externe bronnen, zoals subsidies. Het aangekondigde fonds voor gebiedstransformaties van het Rijk zal echter met het toegezegde volume (€ 38 mln.) niet meer dan een druppel op de gloeiende plaat betekenen voor Groningen.

Ambities en knelpunten

Tot nu toe is het Groningse investeringsfonds met incidentele middelen gevoed, aldus Lombaerts. Na de gemeenteraadsverkiezingen van november zullen de nieuwe raad en het nieuwe college voor structurele voeding moeten zorgen. Belangrijke afweging is hoe knelpunten in het sociale domein (zorg) worden afgezet tegen ambities in het ruimtelijk domein. De afweging kan zijn dat de ruimtelijke ambities niet op het tweede plan moeten komen, maar dat ze nodig zijn om knelpunten in de toekomst te voorkomen.

Suikerterrein

Na een laatste bietencampagne sloot de Groningse Suikerfabriek in 2008 de poort. De gemeente besloot in 2011 tot aankoop met het oog op de lange termijn. Mede vanwege de crisis werd besloten herontwikkeling tot 2030 vooruit te schuiven. Drie jaar geleden is het beheer en de tijdelijke invulling in handen gelegd van Ploeg ID3, en vehikel gevormd door ontwikkelaar Dick Janssen (partner Rizoem), architect Paul van Bussel (De Unie Architecten) en strategisch adviseur Hein Braaksma. Placemaking gebeurt door middel van evenementen (pop- en dancefestivals, openluchtbioscoop, markten en dergelijke) en congressen, en tijdelijke functies in tijdelijke huisvesting, zoals EM2, een educatiecentrum van onderwijsinstelling Terra MBO en enkele creatieve, innovatieve en duurzame bedrijven. Het enorme industriële Zeefgebouw – dat grotendeels behouden blijft – is geschikt voor de grotere evenementen en congressen. In de zomermaanden kan het buitenterrein grote festivals aan. Nieuwste aanwinst is bouwbedrijf Van Wijnen dat een showcase van een circulaire woonwijk gaat neerzetten. Voordat het nieuwe studiejaar begint zal tijdelijk studentenhuisvesting verrijzen in de vorm van gestapelde containerwoningen.

Zonder subsidie

Deze gebiedsontwikkeling van 133 hectare groot vindt plaats volgens het organische model, vertelde Dick Janssen. Dat geldt al voor de huidige fase van placemaking. Kasstroom gestuurd ondernemen, noemde de ontwikkelaar het. Vanuit de geldstroom die evenementen en tijdelijke functies op gang brengen, kunnen steeds nieuwe dingen worden gedaan. De gemeente legt, op basis van de historische structuur, infrastructuur en nutsvoorzieningen aan. “Maar wij betalen mee aan de afschrijving. Tot nu toe hebben we alles zonder subsidie kunnen doen, al hebben we wel hulp gekregen bij de financiering.”

Pas over tien jaar start de definitieve herontwikkeling – waarin een deel van de tijdelijke functies allicht een definitieve plek krijgt. Wonen zal de overhand hebben, in combinatie met werken. De woningbouw wordt nu wel versneld opgepakt. Janssen zei te hopen dat de gemeente zich niet door de hausse op de woningmarkt laat verleiden tot ‘platte’ woningbouw. Het Suikerterrein is bedoeld voor ‘programmatische meerwaarde’.

Groningen versus Groningen

Marcel Tankink, partner KAW, signaleerde “enorme spanning” tussen de stad en de provincie Groningen. Groei versus krimp. De stad heerst en slokt alles op, het omringende land voegt zich en levert in. Voor die positie is een historisch-geografische verklaring. De oude kleigrond van Groningen was van oudsher geschikt voor akkerbouw. Graan is lang houdbaar, kan dus nationaal en internationaal verhandeld worden en leidt tot het ontstaan van een handelscentrum. Daar concentreert zich het geld en de macht. De jonge zeeklei van Friesland daarentegen was alleen geschikt voor veeteelt, dus zuivel en vlees, kort houdbaar, lokaal verkocht. Het leidde tot het ontstaan van elf gelijkwaardige steden en nog eens dertig eigenwijze dorpen.

Verstedelijking is al duizenden jaren de normaliteit, wist Tankink. In de jaren zeventig deed zich een trendbreuk voor; een korte periode van suburbanisatie brak aan. Reden? Na de oorlog was in een ongekend hoog tempo gebouwd. De leefbaarheid van de stad had eronder geleden. Stadswoningen waren gemiddeld te klein.

Concessies in wonen

Mensen wonen niet per se het liefste in de stad. Als de eerste bezoekers op een leeg strand zonder voorzieningen komen, kiezen ze een plek op geruime afstand van elkaar. Is er een verhard pad door de duinen dan concentreren ze zich al meer bij de uitmonding daarvan. Is er een strandpaviljoen dan vinden ze het zelfs niet erg dicht bij elkaar te zitten. Leefbaarheid, bereikbaarheid, voorzieningen zijn de bepalende factoren. Mensen kiezen ook voor substitutie van voordelen. In de stad (verdichting) doen ze een concessie aan woon- en leefruimte (maar nabij veel voorzieningen); aan de rand van de stad (uitleg) een concessie in stedelijk woonmilieu (maar meer ruimte en nog voldoende voorzieningen nabij), rondom de stad (dorpen) ook nog een concessie in mobiliteit (maar nog meer ruimte en groen).

Groningen versus Groningen, de titel die Tankink zijn presentatie meegaf, is niet alleen stad versus ommeland, maar ook stad versus stad. De vraag is of Groningen de 25.000 nieuwe woningen die het programmeert, waarvan 80% centrumstedelijk, wel aankan. De huidige bouwcapaciteit reikt nog niet tot de helft!

De groei van de stad is tegelijk het drama voor de regio. Daar komt de aardbevingsellende nog bij. In het bevingsgebied dreigt een regionale ramp als 22.000 woningen niet zoals beloofd zo snel mogelijk worden versterkt. “Het besluit tot uitstel is een nationale schande!”

Tot slot deelde Tankink een belangrijke les. “Grondwaarde is bereikbaarheid en kwaliteit. Beide hangen af van goed beleid.”

Op zoek naar structurele financiering

De gebiedstransformaties die overal in het land op stapel staan vormen stuk voor stuk een lastige puzzel qua investering en financiering. In veel gevallen is sprake van een aantal verlieslatend stukjes waardoor de puzzel niet makkelijk gelegd kan worden. Damo Holt, directeur/partner Rebel, schetste de problematiek en inventariseerde de mogelijkheden.

Financieringscapaciteit is op te vatten als een functie van een zakelijke business case en het maatschappelijk rendement. Beide kanten kennen verschillende vormen van financiering (vreemd en eigen vermogen, subsidie, publiek geld) en dekking (vastgoedopbrengst, grondopbrengst, kostenverhaal). In algemene zin kan onderscheid worden gemaakt tussen financiering (vreemd vermogen, schuld, lening) en investeren (eigen vermogen, equity, participatie). Aan zowel publieke als private kant valt altijd te schuiven en te optimaliseren. Belangrijke notie omtrent de business case: het is nooit zwart-wit. Min kan plus worden.

Naar meebewegende afspraken

Ook de ‘onrendabele top’ is een grijze wereld, aldus Holt. Is er een tekort aan publieke zijde, of aan private zijde? Potentiële meevallers kunnen worden afgezet tegen risico’s; marktontwikkeling, doorlooptijd, procedure en proces kunnen gunstig uitvallen. “Mijn punt is dat deze factoren tot nu toe te veel statisch worden afgeregeld. We moeten naar meebewegende afspraken binnen optie-scenario’s.”

Via cash waterfall payment kunnen risicovolle onderdelen aantrekkelijker voor investeringen worden gemaakt (worden met voorrang afbetaald). Een exit-optie (tegen vergoeding) hoort er ook bij.

Varianten investeringsfondsen

Het ontbrekende stukje van de investerings- en financieringspuzzel voor gebiedstransformaties kan komen van een investeringsfonds. Verschillende gemeenten zoals Groningen, Zaandam en Breda hebben zo’n fonds. Op regionaal niveau zijn onder andere te noemen InvestNL, NLII, Ontwikkelingsmaatschappij Utrecht (OMU), OntwikkelingsMaatschappij Gelderland (OHMG), Ontwikkelingsbedrijf Brabant/BOM, SOFIE (Rotterdam) en FRED (Den Haag). Fondsen bieden een scala aan vormen van ondersteuning, zoals garantie, lening, achtergestelde lening, participatie, subsidie, subsidie met terugbetaling enzovoorts. Ook fondsvolume en randvoorwaarden lopen uiteen. Holt gaf een waarschuwing mee: fondsen gaan vaak te gronde aan slecht management.

Rijksfondsen

Bij het instellen van nationale fondsen valt te denken aan drie modaliteiten:

1. ‘Specials’ voor onrendabele toppen binnen het kader van een investeringsdeal met marktpartijen. Zo’n fonds kan bijvoorbeeld gevoed worden uit de accressen van het Gemeente- en het Provinciefonds.

2. Voorfinancieringsfonds (leningen) voor marktpartijen voor aankoop/planvorming complexe locaties.

3. Voorfinanciering (leningen) voor gemeenten/regio's voor grote infrastructurele investeringen, onder meer ter overbrugging van het huidige MIRT-gat. Bijvoorbeeld met een institutional als financier. Aanwending is ook denkbaar voor publieke investeringen die de 10-jaarstermijn (beperking BBV) overschrijden of die niet passen in het kostenverhaal maar op termijn wel gedekt/terugbetaalbaar zullen zijn.

Combineren van fondsen en financiers (EIB, BNG, InvestNL) op de verschillende lagen biedt extra mogelijkheden.

Wat (het gevaar van) staatssteun betreft wees Holt erop dat de verkoop van grond en vastgoed niet aanbestedingsplichtig is. Onrendabele toppen kunnen gemeenten verder voor hun rekening nemen door te investeren in publieke ruimte, infrastructuur, groen en blauw, energietransitie en klimaatadaptatie. Ten slotte bestaat er ook nog de mogelijkheid om marktconform te financieren (als private financiers niet willen) of geóórloofde staatssteun toe te passen: AGVV, DAEB en deminimisverordening (tot € 200.000). Transparantie, non-discriminatie en marktconformiteit zijn uiteraard steeds voorwaarden.

“Wees creatief met elkaar, dan is er veel meer mogelijk”, besloot Holt.

Samenwerking gemeente en marktpartijen

Actief of passief grondbeleid van de gemeente, wel of geen PPS-constructie, uiteindelijk hoort dat niet tot de kern van een goede samenwerking tussen publiek en privaat, stelde Heleen Aarts, directeur Gebiedsontwikkeling, Amvest. Belangrijker zijn de precieze randvoorwaarden waarbinnen een gebiedsontwikkeling tot stand komt. Twee projecten van Amvest bewijzen dit voor Aarts: Cruquius in Amsterdam en Strijp-R in Eindhoven.

Amvest investeert institutioneel geld in vastgoed. Niet alleen de woningen ook het gebied ontwikkelt de ontwikkelaar graag mee, vanuit oogpunt van waardevastheid op de lange termijn. Aan randvoorwaarden van geslaagde publiek-private samenwerking bij een binnenstedelijke gebiedsontwikkeling noemde Aarts:

1. Allerbelangrijkst is langjarig commitment van de private partij. Intrinsieke motivatie en bekommernis om de plek is geen luxe. 2. Heldere, globale kaders en normen, en focus in het eisenpakket (tenders schroeven de eisen vaak te hoog op). 3. Ruimte voor creativiteit in de uitwerking, ondernemerschap en flexibiliteit. 4. Bestuurlijk commitment; wettelijke regels zitten dan nooit in de weg. 5. Tempo in de besluitvorming.

Flexibele spelregelkaart

Gebiedsontwikkeling Cruquius betreft een deels verouderde bedrijfslocatie op een schiereiland met een ruim aantal eigenaren. De herontwikkeling is door Amvest ter hand genomen op basis van een met de gemeente – die afzag van actieve deelname – overeengekomen spelregelkaart. De spelregelkaart (géén formeel planologisch instrument) bevat bepalingen over onder andere maximale bouwhoogten, zichtlijnen en programma. Het participatieproces met gevestigde ondernemers – waarvan een deel besloot te blijven – en omwonenden is door Amvest zelfstandig uitgevoerd. Dit heeft zowel geleid tot planverbeteringen als tot een grotere verbondenheid met de plek.

Ook placemaking is zelfstandig opgezet. In een leeg bedrijfspand trok restaurant Harbour Club met een vergunning voor vijf jaar (“Voor de huuropbrengst hadden we er beter een caravanstalling van kunnen maken”). Het restaurant werd een onverwacht grote trekpleister (de tijdelijke vestiging wordt dan ook permanent). In het Cruquiusgebied komen circa 2.000 appartementen in combinatie met bestaande en nieuwe bedrijven. Het openbare gebied wordt door de eigenaren zelf ingericht, maar wel als een ‘gezamenlijk tapijt’.

Deze gebiedsontwikkeling is duidelijk – crisisperiode – op organische leest geschoeid: plot voor plot. Per plot wordt met de gemeente een anterieure overeenkomst gesloten. De grond is in erfpacht uitgegeven. Evaluerend stelde Aarts dat het overkoepelend conserverend bestemmingsplan en de bestemmingsplannen per plot traagheid als nadeel heeft. Verder is het jammer dat geen gebruik is gemaakt van de Crisis- en herstelwet, waardoor enkele onnodige maatregelen zijn getroffen.

Strijp-R

De gebiedsontwikkeling Strijp-R in Eindhoven kende ook al zo’n succesvolle placemaking met de vestiging van meubelontwerper Piet Hein Eek in het voormalige fabriekscomplex van Philips. Eek opende er bij wijze van personeelskantine een restaurant en voegde er ook maar een paar hotelkamers aan toe. Ook kwamen er een aantal studio’s voor zzp’ers. Zo is de plek gaan leven.

De herontwikkeling vindt plaats op basis van een globaal bestemmingsplan, een beeldkwaliteitsplan en een stedenbouwkundig kader. Een kwaliteitsteam, met mensen van buitenaf, toetst de programmering en de ontwerpen. De gemeente ziet af van verdere regels.

Aarts sloot af met een opgewekte conclusie: “Met langjarig betrokken partijen die het vermogen hebben om te investeren kunnen we fantastische dingen realiseren.” Een hart onder de riem voor Groningen en talrijke andere gemeenten die staan voor complexe gebiedstransformaties.

Na de afsluiting van het ochtendprogramma en de lunch kregen de deelnemers een rondleiding over het Suikerterrein aangeboden. Na deze rondleiding ging een deel van de deelnemers naar Meerstad. Een andere groep ging per fiets naar het Ebbingekwartier en de derde groep deelnemers wandelde naar de binnenstad en het Forum.