Verslag Najaarscongres 2018: ‘Code Rood voor de woningmarkt’ (Actief) grondbeleid: kans of rem? Rijksoverheid, neem de regie!

Versnelling van de woningbouwproductie gaat onder het huidige slaapwandelaarsbeleid echt niet lukken. Een sombere vaststelling die breed wordt gedeeld, afgaande op het VvG Najaarscongres. Zonder landelijke sturing ontbreekt het aan slagkracht om voldoende locaties te ontwikkelen. Laat onverlet dat de gemeentelijke grondbedrijven aan de bak moeten. Op welke manier – actief, facilitair, situationeel – is niet belangrijk. De inhoud, de ambitie, telt. En leg je niet toe op het angstvallig vermijden van financiële risico’s, het is zelfs je opdracht om risico’s te lopen! Verder: hoe combineer je de woonopgave met de niet minder dringende opgave van de energietransitie? Assen heeft het recept.

Tekst: Kees Hagendijk

“De huidige urgentie van woningbouw lijkt op de situatie in de jaren vijftig in de vorige eeuw.” Met die opmerking zet voorzitter Annius Hoornstra het najaarscongres van de Vereniging van Grondbedrijven op 14 november jl. in Ede op scherp. De vergelijking met de woningnood kort na de Tweede Wereldoorlog wordt beaamd door de eerste spreker, Peter Boelhouwer. Volgens de hoogleraar Housing Systems, TU Delft, is een Deltaplan nodig. Hij presenteert demografische gegevens die wijzen op een aanhoudende bevolkingsgroei en sterke groei van het aantal huishoudens.

De huidige bevolkingsgroei bestaat in hoofdzaak uit de instroom van arbeidsmigranten. Vanaf 2008 is sprake van ongekend hoge migratieoverschotten. De voorlopig piek lag in 2016: naast een natuurlijke aanwas van 20.000, stond een migratiesaldo van 80.000, in totaal +100.000. Voor een deel ging het dat jaar om (Syrische) asielzoekers, maar de trend over alle jaren is overwegend instroom van Europese arbeidsmigranten. Gezien de huidige economische groei komt hier voorlopig geen einde aan. Punt is dat arbeidsmigranten meteen woonruimte nodig hebben; ze oefenen dus onmiddellijk druk uit op de woningmarkt.
Er is sprake van een sterke toename van eenpersoonshuishoudens. Voor het veruit grootste deel zijn dat ouderen van 75+. De vergrijzing zet door: in grote delen van het land neemt het aandeel 65+ in de bevolkingssamenstelling toe naar 30-35% in 2040. Dit betreft vooral de huidige krimpregio’s, die nu al te maken hebben met een uitstroom van jongeren.

Consequenties demografie
Welke consequenties hebben deze demografische gegevens voor het woningbouwprogramma? Boelhouwer voorziet enorme tekorten aan grondgebonden woningen en sociale-huurwoningen. Het zwaartepunt van de woonwens ligt bij groenstedelijk en klein-gemeentelijk, minder bij hoogstedelijk. De vraag naar kleiner wonen groeit niet. Ouderen trekken niet en masse naar kleinere appartementen.

Het bouwprogramma van Den Haag bijvoorbeeld, sluit niet aan op de gedifferentieerde woonbehoefte: de stad bouwt bijna alleen hoogstedelijk en vooral hele dure appartementen. Zou de residentie naar een idee van architect Winy Maas moeten kiezen voor een flink aantal hoge torens met goedkopere appartementen? “Vanuit de houding: de mensen willen er liever niet wonen, maar ze zullen er aan moeten wennen, want het kan niet anders.”

Disfunctionerende woningmarkt
Vanzelf zal de woningbouwproductie niet op het benodigde peil komen, want we zitten met een disfunctionerende woningmarkt. Een stijgende woningvraag en oplopende prijzen worden beantwoord met een stagnerende productie. Het aantal bouwvergunningaanvragen is nota bene afgenomen! Vanuit de economische theorie is dit onbegrijpelijk. Dit vreemde verschijnsel deelt Nederland met het Verenigd Koninkrijk. Een van de oorzaken is de residuele grondprijsbepaling, waarbij een hoge woningprijs de grondprijs mee omhoog trekt. Fijn voor gemeenten en private grondbezitters, maar op dit moment geen goede economische prikkel. Grondeigenaren houden ook goed het oog in de potentiële grondwaarde. “In Lansingerland ligt bouwrijpe grond voor 4000 woningen maar de ontwikkelaars wachten af.”

Raadsel
“Hoe we vanuit de huidige situatie in vredesnaam op 75.000 woningen per jaar komen, is mij een raadsel”, verzucht Boelhouwer. Binnenstedelijke herontwikkeling is duur en gaat traag. Provincies zouden snel hun harde plancapaciteit moeten opvijzelen naar 130%. Jammerlijk genoeg worden door Noord-Holland gemeentelijke plannen juist afgeschoten.
De oplossing ligt volgens de Delftse hoogleraar bij de rijksoverheid, zij moet de regie nemen over de woningbouwprogrammering. Schaf de Ladder voor duurzame verstedelijking af. Locaties dichtbij de stad (uitleg) moeten snel beschikbaar worden gesteld. Sta toe dat de corporaties weer actief worden in de middensegmenten huur en koop.

Versnelling woningbouw?
Willem Korthals Altes, hoogleraar Grondbeleid, TU Delft, bevestigt op basis van EMU-cijfers de bevinding van collega Boelhouwer. Een versnelling van de woningbouwproductie is niet waar te nemen. Tijdens de crisisperiode werd méér geïnvesteerd in grondaankopen en bouwrijp maken dan nu! De congresdeelnemers onderstrepen desgevraagd dit beeld: slechts 26 gemeenten hebben dit jaar extra geïnvesteerd in grondexploitatie, 82 niet.
Ook Korthals Altes wijst de residuele grondwaardeberekening als perverse factor aan. Overigens is een betere systematiek niet meteen voorhanden. Marktabsorptie is een andere remmende factor: ontwikkelaars letten erop dat extra woningaanbod geen prijs verlagend effect heeft.

Kortom dezelfde conclusie: marktwerking gaat de woningbouwproductie niet versnellen. De gemeenten zullen een actieve, sturende rol op zich moeten nemen, met de ambitie meer betaalbare woningen op de markt te brengen. Hiertoe zijn er volgens Korthals Altes twee beleidsopties. Eerste optie: de markt over de hele breedte overvoeren met extra aanbod, wat lastig zal zijn. Tweede optie: gesegmenteerd extra aanbod: 20% aanbod binnen de grenzen van marktabsorptie, 80% voor specifieke doelgroepen, met name sociale huur, middeldure huur, zelfbouw en CPO.
Hoe dan ook, de woningbouwopgave draait niet om de vorm van het grondbeleid (actief, faciliterend, situationeel) maar om de inhoud. Beslissend is de ambitie om woningbouw op allerlei manieren te versnellen.

Duurzaam grondbeleid
Code Rood voor de woningmarkt! Jawel, maar wonen is niet het enige urgente dossier. Gemeenten hebben ook een stevige opgave aan de energietransitie. Assen heeft met beide opgaven geen probleem, zo is de zonnige boodschap van wethouder Roald Leemrijse. Hij neemt waar dat duurzaamheid mag rekenen op een heel breed politiek draagvlak. Betaalbaarheid is wel een issue dat gemakkelijk ondersneeuwt. De Drentse hoofdstad slaagt er echter in binnen die randvoorwaarde een aantal succesvolle duurzaamheidsprojecten te realiseren.
Het dak van cultuurcentrum De Nieuwe Kolk is vol gelegd met zonnepanelen. Het cultuurcentrum is gecombineerd met een wooncomplex en kantoren. De uitdaging zit vooral in het op één lijn krijgen van de vereniging van eigenaren. Bewoners moeten bereid worden gevonden hun uitzicht op een groen sedumdak in te ruilen voor uitzicht op spiegelende panelen.
Duurzame sociale woningbouw op de locatie Kloosterveen is door de gemeente Assen zelf ontwikkeld ten tijde van de crisis, toen het de lokale woningcorporatie aan geld ontbrak. Het project is via een tender uitgezet op de doelstelling EPC=0. Bij het recentere project Mercuriushof, een herontwikkelingslocatie aan de stadsvaart, is de eis opgeschroefd naar nul-op-de-meter. Dat is op zich goed verlopen maar er is wel een les mee geleerd, aldus Leemrijse. “Tijdens de bouw wil een aannemer wel eens kleine wijzigingen doorvoeren, soms op last van Welstand, waardoor je de doelstelling net niet haalt. Zorg ervoor dat je de aannemer contractueel vastlegt op de randvoorwaarden.” Vanuit het Haarlemse wordt een uitstekende suggestie aan de hand gedaan: neem een boeteclausule op.

Asser Servicekosten Model
Lastiger nog dan nieuwbouw is verduurzaming van oudbouw. Op dit vlak heeft Assen wellicht het sterkste staaltje geleverd. De bijna zestig jaar oude flat ‘Ellen’, met allemaal particuliere eigenaren, is collectief gerenoveerd naar het nul-op-de-meter niveau. De uitgangssituatie voor veel eigenaren was dat de woning hypothecair ‘onder water’ stond en extra lenen bij de bank was uitgesloten. De gemeente bedacht het Asser Servicekosten Model: bewoners storten de ‘oude’ energieservicekosten voortaan in een fonds, hiermee worden de voorgefinancierde renovatiekosten afgelost. De gemeente staat borg. De aflossing is woninggebonden en gaat dus over op een nieuwe eigenaar.
In pilotproject De Lariks zet Assen weer een stap verder met het gasloos maken van een bestaande woonwijk. Het gaat om 450 grondgebonden woningen aan de onderkant van de kopersmarkt. Ook hier wordt het servicekostenmodel toegepast. De ambitie is op locatie Kloosterveen nog eens 2400 woningen te ontwikkelen in de hoogste categorie van duurzaamheid: gasloos en energieneutraal.

Voor Zonnepark Assen-Zuid stelt de gemeente grond beschikbaar die bestemd is als bedrijventerrein maar voor die functie de komende twintig jaar niet nodig is. Het zonnepark met een capaciteit van 18 mW is goed voor 15% van de gemeentelijke energiebehoefte. Via een tender is dit project in de markt gezet. “We willen geen knollenveld met panelen, maar een inrichting die aantrekkelijk is voor omwonenden.”

Bij gelijkblijvende grondopbrengsten
Hamvraag voor de grondbedrijven is uiteraard wat een hoge duurzaamheidsambitie betekent voor de grondprijs. Ontwikkelaars roepen snel dat de grondprijs omlaag moet. Volgens Leemrijse is dat geen automatisme. Bouwkosten stijgen, dat is duidelijk. Onderzoek van PAS BV in een elftal gemeenten – waaronder Assen, Winsum, Dordrecht en Den Haag – wijst echter uit dat kopers bereid zijn extra te betalen voor een gasloze woning. Die bereidheid berust zowel op financiële motieven (lagere energiekosten, toekomstige woningwaarde) als moreel-emotionele motieven (bijdragen aan duurzaamheid). Bij de invoering van de BENG-eisen (Bijna energieneutrale gebouwen) per 1 januari 2020 nemen de meerkosten van gasloos weliswaar toe, maar niet zodanig dat kopers die niet meer willen opbrengen. Kortom, bij de ontwikkeling van gasloze woningen kan de grondprijs per saldo minimaal gelijk blijven.

Maatschappelijk verantwoord grondbeleid
Guido Mertens, werkzaam bij de adviestak van Baker Tilly Berk, constateert dat grondbeleid geen “sexy” imago heeft. “Dat komt omdat zichtbare einddoelen ontbreken, het gaat niet om zaken waar de wethouder mee scoort.” Het grondbedrijf moet zichzelf opnieuw uitvinden als “bruggenbouwer”, door een meer integrale benadering.
Integraal kan echter ook synoniem zijn met vertraging, door oneindig praten. Vatbaar voor het AHMAS-syndroom: vastlopen in een alles-hangt-met-alles-samen discussie. Je loopt het risico andere afdelingen voor de voeten te lopen of in de wielen te rijden. Maar mits goed georganiseerd kan de integrale benadering zorgen voor snellere en beter betaalbare gebiedsontwikkeling met een hogere maatschappelijke impact, aldus Mertens.

Maatschappelijk verantwoord grondbeleid (MVG), in die betekenis, wil niet zeggen dat er normen (wat goed of fout is) worden gesteld. Evenmin is het een nieuw verdienmodel. En het wil ook niet zeggen dat de financiële kant – de grondexploitatie sec – niet meer belangrijk is. In dit verband is Mertens blij met de conclusie van Assen: duurzaamheid heeft geen negatief effect op de grondwaarde, eerder is sprake van een waardeverhogend effect.
Het komt aan op verbreding van de blik: kijk verder dan naar een financieel haalbare grondexploitatie, neem de maatschappelijke effecten mee in je afweging. In het positieve, maar ook in het negatieve. Bijvoorbeeld: bouwt de gemeente extra zorgwoningen, wees dan bedacht op een grotere zorgvraag.

Niet alles is objectief meetbaar
Het uitvragen op het beste en mooiste plan, niet per se het goedkoopste plan, gebeurt al wel op projectniveau, maar is nog onvoldoende verankerd in beleid, signaleert Mertens. De centrale vraag bij de start van een gebiedsontwikkeling moet zijn: welke maatschappelijke impact – woningproductie, doelgroep, de juiste woningen (onderzoek doen!), energietransitie, klimaatadaptatie, mobiliteit, economie – willen we bereiken? Gebiedsontwikkeling is zo complex geworden dat het grondexploitatieplan niet meer geschikt is om alle doelstellingen in onder te brengen. Grondbeleid moet een bredere focus krijgen en zich laten leiden door integraal rendement: de afweging tussen financieel en maatschappelijk rendement. Probeer bij het opstellen van de doelen en criteria niet alles objectief meetbaar te krijgen, ook subjectieve argumenten en aspecten mogen een rol spelen. Transparantie en breed draagvlak is daarbij wel geboden.

Inspiratietrofee
Na een oproep tijdens het VvG Voorjaarscongres is een ruim aantal nota’s grondbeleid ingestuurd voor de Inspiratietrofee. De genomineerden zijn: Eindhoven (pluspunt: total-life-cycle-benadering), Scherpenzeel (bevoegdheden raad en college), Utrechtse Heuvelrug (verhelderende opmaak) en Groningen (heldere uitgangspunten). De trofee en de bloemen gaan naar Scherpenzeel. Alle nota’s zijn te vinden op www.vvg.nl.

Evaluatie grondexploitatiewet
Tien jaar na invoering is een mooi moment om de grondexploitatiewet te evalueren. Joop van den Brand, zelfstandig adviseur grondbeleid, vertelt hoe met de invoering in 2008 een lang gewenste wijziging van het kostenverhaal gestalte kreeg. Cruciaal element is de verplichting (in plaats van de bevoegdheid) voor overheden tot kostenverhaal. In het verleden wisten bezwaar makende partijen nog wel eens geheel of deels de dans te ontspringen, maar met free riders is korte metten gemaakt. Andere veranderingen die werden doorgevoerd waren onder meer: plicht tot vaststelling van een exploitatieplan gelijktijdig met het planologisch besluit; wettelijke basis voor privaatrechtelijk kostenverhaal in de anterieure en posterieure fase; meer transparantie en rechtszekerheid.

Bij het kostenverhaal werkt het exploitatieplan als stok achter de deur. Bij voorkeur kiezen gemeente en private ontwikkelaar de eenvoudiger methode van de onderhandelde anterieure grondexploitatieovereenkomst. Bij een anterieure overeenkomst mag de gemeente meer kosten verhalen dan via het exploitatieplan (gebonden aan de PPT-criteria en de kostensoortenlijst) mogelijk zou zijn. Betaalplanologie bedrijven door gemeenten (medewerking laten afhangen van het ‘vrijwillig’ sluiten van een anterieure overeenkomst) is onwettig. Dat is het geval als aantoonbaar meer en substantieel hogere kosten worden bedongen dan mogelijk is in een exploitatieplan. Tenzij een afwijking deugdelijk is gemotiveerd (casus Koggenland).

Nog beter of weer minder
Kortom, de grondexploitatiewet werkt voor de gemeenten uitstekend. De vraag is nu of de Omgevingswet, in het bijzonder de Aanvullingswet Grondeigendom, de situatie van kostenverhaal en locatie-eisen gaat verbeteren of verslechteren? Een vergelijking tussen de Omgevingswet, consultatieversie Aanvullingswet Grondeigendom, Experimentregeling bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (Crisis- en herstelwet) laat zien dat het ministerie nog zoekende is. Er wordt een sterke interne ambtelijke discussie gevoerd.

“Koester wat we met het huidige stelsel van kostenverhaal hebben bereikt”, is voor Van den Brand de richtlijn. Kostenverhaal per exploitatieovereenkomst blijft mogelijk maar de Aanvullingswet opteert voor het afschaffen van het onderscheid tussen anterieure en posterieure overeenkomst. Dat zou vermindering van contractvrijheid betekenen. Hoe doorschuiven kostenverhaal (wel of niet toegestaan), macroaftopping (verplicht of naar keuze) en omslagmethode kostenverhaal eruit komen te zien, is ongewis. Wat Van den Brand betreft blijft de omslagmethode gebaseerd op opbrengstverhoudingen, niet op de minder heldere basis van profijt. Inzake de onderbouwing van verhaalbare kosten en omslagmethode spreekt de Aanvullingswet over het “bieden van een realistisch eindbeeld”. De betekenis daarvan is erg onduidelijk. Meer heil ziet Van den Brand in het instrument van een ‘voorlopige bijdrage’ bij uitnodigingsplanologie zonder duidelijk eindbeeld.

Pijn opzoeken
Co Verdaas, hoogleraar Gebiedsontwikkeling, TU Delft en adviseur bij Over Morgen, geeft een presentatie onder de titel Actieve(re) grondpolitiek – kans of rem? Zijn verhaal vestigt vooral de aandacht op de meervoudigheid van de ruimtelijke opgaven. Er speelt meer dan wonen. Energietransitie en klimaatadaptatie leggen ook ruimtebeslag. “De puzzel die we met elkaar moeten leggen wordt steeds ingewikkelder”, concludeert Verdaas. Gezien alle grote opgaven bij elkaar “moeten we de pijn willen opzoeken”. Pijnlijke keuzes kunnen we niet langer uit de weg gaan. Alles ‘integraal’ oplossen is niet mogelijk. Misschien moeten we stoppen met onze agrarische sector, bijvoorbeeld.

Breng grondbeleid in ieder geval op regionale schaal. Verbreding van de grondexploitatie, maatschappelijk verantwoord grondbeleid, zoals Mertens het noemt, is beslist nodig. “Als grondbedrijf moet je risico willen lopen, dat is je opdracht!” Is het zo erg om eens een paar miljoen te laten liggen voor toevoegingen met grote maatschappelijke waarde?

Jij doet dit en jullie doen dat
In de afsluitende paneldiscussie herhaalt Peter Boelhouwer zijn pleidooi voor sterkere sturing en regie van het rijk op wonen. Om snel te kunnen bouwen langs de OV-assen, zoals in Zuid-Holland al gebeurt langs het lightrailtracé. “Veertig jaar hebben we overheidsplanning gekend, de laatste tien jaar niet. Er moet gewoon weer een kaart van Nederland komen waarop staat aangegeven: jij doet dit en jullie doen dat. Subsidie erbij en hup aan de slag.”
Joop van den Brand is sceptisch: “Landelijke regie, ja graag. Alleen gaat dat in dit land nooit lukken, we verzanden in een actorendiscussie. Wij debatteren ons een ons en zijn bang om foute keuzes te maken.”
Annius Hoornstra vat de belangrijkste conclusies van de bijeenkomst wat hem betreft samen: “Voor de lange termijn moet het Rijk veel selectiever investeren in de bereikbaarheid. Veel oplossingen voor de woningmarkt die in het landelijk debat worden genoemd helpen niet op korte termijn, zoals investeren in infra of het aanwijzen van nieuwe locaties. Vereenvoudiging van procedures, maatregelen die ingrijpen op de prijsvorming, een minister die gemeenten aanspreekt op het tempo, dat helpt.”
Code rood voor de woningmarkt blijft vooralsnog van kracht.