Verslag voorjaarscongres 25 mei 2016 in Enschede: Pleidooi voor een sterke overheid
Een overheid die platzak is, bezit altijd nog bestuurlijke middelen. Om stedelijke ontwikkeling aan te jagen en in goede banen te leiden is vooral een krachtdadige overheid nodig, die kiest. Krachtig wil trouwens niet zeggen dat je het in je eentje wel klaar speelt. Ieder voor zich werkt niet meer. Samenwerking krijgt een nieuwe dimensie door de bereidheid tot onderlinge verevening.
Tekst: Kees Hagendijk
Als demonstratie van samenwerking traden Enschede en Hengelo eendrachtig op als gastgevers van het VvG Voorjaarscongres op 25 mei 2016. Met Almelo vormen ze de drie steden in de regio Twente. Een ideale regio, omdat de grenzen ervan voor de 600.000 inwoners volstrekt helder zijn, stelde wethouder Mariska ten Heuw van Hengelo in haar welkomstwoord. “Je bent een Tukker, of je bent het niet.” De gemeenschappelijke taal, het Twents, smeedt de band. Neemt niet weg dat Enschede (150.000 inwoners), Hengelo (80.000) en Almelo (72.000) een verschillend profiel hebben, om over de verschillen met de elf andere, kleinere gemeenten nog te zwijgen.
Toch bestaat er goede samenwerking op vlak van economie, werk en inkomen. Het relatief hoge percentage werkloosheid wordt benaderd als een gezamenlijke opgave, met onderwijs en bedrijfsleven als partners. Dan heeft het eigen kortetermijnbelang even geen voorrang. “Daar is lef voor nodig. Ook om je doorzetmacht te gebruiken”, aldus Ten Heuw. “Als overheden zijn we daar niet sterk in.”
Feuilleton vennootschapsbelasting
Ben je het, of ben je het niet? Winstgevend. De vraag begint te dringen voor de gemeentelijke grondbedrijven. Met ingang van 1 januari 2016 is de vennootschapsbelasting (VpB) voor overheidsbedrijven van kracht geworden. Aangifte doen in 2017. Of sprake is van structurele winstgevendheid moet elk grondbedrijf voor zichzelf beantwoorden. Voor het vierde VvG-congres op rij zette Peter Rijnberg (Fiscaal Advies Team Gemeente Den Haag) op dit dossier de stand van zaken uiteen. Hoewel de VpB-plicht voor grondexploitaties ook het Rijk (Rijksvastgoedbedrijf) en de provincies (natuurgebieden) aangaan, wordt het aan de gemeenten overgelaten om de hete hangijzers uit het vuur te halen. Vorig jaar is door een werkgroep van VNG en VvG in samenwerking met de Belastingdienst een Handreiking opgesteld om gemeenten door dit lastige financieel-fiscale traject te loodsen. Begin dit jaar is een vijftal informatiebijeenkomsten belegd. Over de uitkomsten – de vragen die leven – is verslag gedaan bij de belastingdienst. De fiscus houdt zich echter nog op de vlakte; wil zich niet vastleggen op casussen met cijfers uit 2015.
Met het oog op de Vpb-plicht zijn per 1 januari aanpassingen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) van kracht geworden. Het is zaak dat grondbedrijven de nieuwe BBV-regels verwerken in het Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG). Van belang is verder een historie van grondexploitaties op te bouwen. Alles om een goed beeld te krijgen of het grondbedrijf structureel verliesgevend of verlieslatend is. Een grove stelregel, aldus Rijnberg, is dat binnenstedelijke grondexploitaties in de verliessfeer liggen, die op de weilanden in de winstsfeer. Maar dit zijn de uitersten, er ligt heel veel tussen. Een duidelijke aanwijzing is een aansporing in de gemeentelijke Nota grondbeleid géén grondexploitatie meer te beginnen, tenzij marktpartijen het laten afweten. Dit zegt meteen veel over het winstpotentieel.
Genoeg reden voor twijfel. “Twijfel is echter geen standpunt, je gaat wel of niet door de ondernemerspoort.” Ga je erdoorheen, dan komt de openingsbalansproblematiek op je af: het bepalen van de waarde in het economisch verkeer van de activiteiten en bezittingen in het grondbedrijf. Wat zou een fictieve investeerder ervoor neertellen? Dit is inderdaad fictief omdat geen enkele marktpartij brood ziet in uitsluitend de activiteiten van het hele grondbedrijf. De waarde van de geldstromen kan niettemin realistisch worden benaderd via de discounted cashflow methode (DCF). Deze berekening moet per lopende grondexploitatie apart worden gemaakt, om ze vervolgens bij elkaar op te tellen. Bij de bepaling van de disconteringsvoet (rente/rendement op vermogen) moet een gewogen gemiddelde (WACC-methode) worden genomen van eigen en vreemd vermogen. Achter de schermen wordt over een verdere uitwerking van deze methodiek nog druk gesproken met de belastingdienst en lijken nieuwe ontwikkelingen niet ver weg.
Ook in dit complexe boekhoudkundige dossier luidt het advies niet in je eentje te opereren. “Afstemming tussen gemeenten, zoals hier en daar gebeurt, is zeker positief. Je maakt elkaar slimmer. Effectiever tegenover de Belastingdienst.”
Grondbedrijven eindelijk vergelijkbaar
Actualiseer je MPG, op basis van de nieuwe BBV. Op die les uit de vorige voordracht kon Henk van der Heijden (concernaccountant Gemeente Den Haag) als voorzitter van de commissie-BBV meteen inhaken. De aanpassingen in het Besluit Begroting en Verantwoording scheppen duidelijke definities en voorschriften waardoor de grondbedrijven onderling “eindelijk vergelijkbaar” worden.
Uit de verzamelbak waarop de term grondexploitaties prijkt, moeten openbare ruimte en vreemde eenden als kluswoningen verwijderd worden. De definitie is voortaan dat sprake is van grond in eigen bezit en dat de grond bouwrijp is of wordt gemaakt. Niet-in-exploitatie-genomen-gronden (NIEGG) horen er niet meer bij. Voor bouwgronden-in-exploitatie (BIE) wordt een exploitatietermijn van tien jaar aangeraden. Om een grondexploitatie te starten is een raadsbesluit, vergezeld van een begroting, nodig. De begroting behoeft jaarlijks actualisatie. Sparen voor bovenwijkse voorzieningen via grondexploitatie is passé. Voorbereidingskosten (onderzoekskosten) zijn nog wel geoorloofd; ze kunnen voor maximaal 5 jaar worden geactiveerd als immateriële vaste activa (IMVA).
Een andere wijziging is de standaardisering van de kostentoerekening conform de kostensoortenlijst uit de Wro/Bro. Rust en regelmaat is ook gebracht op vlak van de rente. Door verschillende rentepercentages op eigen vermogen op te voeren, groeide een praktijk van het intern rondpompen van geld. Aan dit ‘speeltje’ – dit ‘rentecircus’ – wordt een eind gemaakt door alleen rentekosten op vreemd vermogen toe te staan.
Facilitair grondbeleid wordt voortaan verantwoord als kostenverhaal en niet meer als operationele grondexploitatie. In de meest gevallen is sprake van een harde vordering, op basis van getekende contracten met partijen. Het moet bovendien losgeknipt worden van actief, risicodragend grondbeleid in geval van mix-projecten.
En waar leiden deze aanpassingen van het BBV feitelijk toe, los van de invloed die de VpB zal hebben? “De invloed op de cashflow is nihil”, aldus Van der Heijden. “Het zal voor grondexploitaties geen andere prijzen of andere contracten meebrengen.” Er treedt een boekhoudkundige verschuiving op van bouwgrond-in-exploitatie (BIE) naar de post materiële vaste activa (MVA). De immateriële winst zit in de grotere transparantie en eenduidigheid, waardoor grondbedrijven onderling beter vergelijkbaar worden.
De veerkrachtige binnenstad
presentatie RoombeekMet de derde presentatie arriveerden we bij het eigenlijke thema van het congres: Op zoek naar balans in stedelijke ontwikkeling. De balans is gauw zoek, maar dat geldt in extreme mate voor veel Amerikaanse stadjes en steden, wist David Evers (senior onderzoeker PBL en universitair docent UvA). Het zijn doughnuts cities geworden, steden met een uitgeholde binnenstad, door de verplaatsing van vrijwel alle retail naar een shoppingmall in de periferie. Als geboren en getogen Amerikaan kan Evers zich aangenaam verbazen over de levendigheid van Nederlandse binnensteden. De publicatie De veerkrachtige binnenstad is de weerslag van zijn onderzoek naar Nederlandse binnensteden. Aan de hand van 50 indicatoren zijn vijf profielen opgesteld: bruisend, solide, bekneld, kwetsbaar en zwak. Een overzichtskaart met stedelijke profielen en bijbehorende voorbeeldsteden uit het rapport is op menig ander congres voorbij gekomen, zoals ook op het vorige VvG-congres. Zelfs in de Tweede Kamer is het rapport behandeld. “Ik moest me soms wel inhouden om niet mijn vinger op te steken als er te eenzijdig uit werd geciteerd.” Wat de profielen betreft was het voor de Twentse gastgevers wat bitter dat Hengelo als zorgelijk en Almelo als zwak uit de benchmark rollen. Gelukkig mag Enschede zich solide noemen. Achter de eenvoudige etiketten steekt uiteraard een ingewikkeld en genuanceerd verhaal.
Verklaringen die de ronde doen voor het ontbreken van shoppingmalls (of hypermarchés) zijn onder meer dat Nederlanders houden van klein en knus en dat ze niet met de auto maar lopend of per fiets willen winkelen. Of dat Nederlandse winkelketens (Blokker, Hema, C&A e.d.) er zelf niets voor voelen. Plausibel zijn deze verklaringen niet. Allesbepalend is het al veertig jaar gevoerde ruimtelijkeordeningsbeleid, specifiek detailhandelbeleid. Overheidsbeleid maakte de ontwikkeling van grote shoppingmalls aan de buitenranden eenvoudigweg onmogelijk. Een uitzondering is gemaakt voor meubelboulevards, die ook een typisch Nederlands verschijnsel zijn. Outletcentra zijn een recente uitzondering. Mogelijke bedreigingen van dit beleid zitten in de sluipende toename van branchevreemde activiteiten op de meubelboulevards en in een eventuele brief uit Brussel over vermeende marktverstoring.
Welke ontwikkelingen zien we in Nederlandse binnensteden? Het wonen, al blijft het een bescheiden functie, neemt toe, met name ook van kinderen. Funshoppen is de dominerende functie, maar detailhandel als geheel neemt vanaf 2011 af, terwijl horeca toeneemt. Werkgelegenheid (overheid, horeca) vertoont eveneens een dalende trend. Wat vastgoed en beleggingsruimte betreft groeit het aantal vierkante meters winkelruimte nog, terwijl er ook leegstand is. De kantorenleegstand in de binnensteden is aanzienlijk, deels conjunctureel.
Leegstand is overigens niet zonder meer een probleem voor de overheid, signaleerde Evers. Alleen op ‘problematische leegstand’, vooral in de plint van straten, moet een gemeente acteren. Andere aanbevelingen, door de onderzoeker ‘open deuren’ genoemd: houd vraag en aanbod in gaten; houd rekening met de gevolgen van wat je in de binnenstad doet voor erbuiten, en andersom (outletcentrum!). Zijn belangrijkste advies aan gemeenten: kijk naar je lotgenoten, die hetzelfde profiel hebben. Kijk niet naar Amsterdam.
De ondernemende binnenstad
Duurzaamheid is in het bewustzijn van de steden geland, stelde Cees-Jan Pen (lector Brainport Fontys Hogescholen). In dat kader geplaatst, is de Ladder voor duurzame verstedelijking toe aan aanscherping. “Ik kan voor elke gemeente de behoefte aan 20.000 vierkante meter outletcentrum aantonen. Het is allemaal gegoochel met cijfers. Een paar busladingen Duitse toeristen, honderd nieuwe banen – het laat zich makkelijk bedenken. Prik er doorheen!” Foutlets, noemt Pen ze. “Outlets en woonboulevards illustreren precies wat er fout gaat.” Ze tasten onvermijdelijk de functie van de binnenstad aan. De Retaildeals, van het ministerie van Economische met 31 gemeenten, beijveren gelukkig het omgekeerde. Maar buiten de binnensteden nieuwbouw afremmen en slopen is eveneens nodig. Vereveningsfondsen en sloopfondsen zijn hiervoor aangewezen instrumenten.
Trucs als gratis parkeren werken niet. “Gratis bestaat ook niet.” Koopzondagen zijn weliswaar nodig. Maar dit soort dingen lossen de grote problemen van een binnenstad niet op. Wat wel helpt? Een sterke overheid! Provincie Utrecht bijvoorbeeld geeft het goede voorbeeld door nieuwbouw van kantoren stop te zetten. Een overheid die kiest! De marktsector is niet in staat tot verduurzamen.
Een sterke overheid zal de binnenstad niettemin als een onderneming runnen. De BV Binnenstad. “De binnenstad moet geen Efteling worden, maar wel worden gerund als de Efteling. Professioneel management.” Daar hoort bij dat je gebruikmaakt van goede data. Wat doet een sterke overheid zoal? Leegstand in aanloopstraten aanpakken via verevening. Met een vereveningsfonds om eigenaren te compenseren. En het grondbedrijf als koevoet.
In de slag ‘om gekozen te worden’ moet een gemeente niet blijven concurreren op een functie waarbij ze onmogelijk kan winnen, maar complementair proberen te zijn met iets anders. Oss wint niet van Den Bosch met detailhandel, wellicht wel met zorgappartementen. Louter profileren op retail is veel te beperkt. Wonen, cultuur en erfgoed zijn evenzeer kwaliteiten van de binnenstad. Bij de Retaildeals is het zaak niet in goedkoop te blijven hangen. Een overheid die kiest staat geen branchevervreemding op de woonboulevards toe.
VvG- en congresvoorzitter Cis Apeldoorn wees ten besluit van deze presentatie op plannen voor regionale vereveningsfondsen. Zij signaleerde twee fricties: gemeentecolleges zitten slechts vier jaar en het marktdenken is nog dominant. Pen had echter voldoende vertrouwen in de uiteindelijke overredingskracht van de cijfers over de ontwikkeling op lange termijn: binnenstedelijke groei en bloei die samengaat met regionale krimp.
Stedelijke herverkaveling
In wethouder Jeroen Hatenboer van Enschede leek de sterke overheid in persoon het podium te betreden. Meteen ook de ondernemende overheid. “Ik ben een ondernemer in overheidsland.” Met het kloppend hart van Enschede als business case. Met luchtige penseelstreken schetste de wethouder – “Met het BBV en de VpB houd ik me niet bezig, dat doen ze maar als ik mijn zaken rond heb” – een initiatief voor stedelijke herverkaveling rond de Koningsstraat in Enschede. Een troosteloos gebied met een halfleeg bankkantoor, een studententorenflat, een braakliggende terrein van een particulier belegger, een middelmatig kantoorpand en een gebouw in bezit van de gemeente (in de ‘goede tijd’ voor veel te veel geld gekocht).
Alle partijen hebben een belang om de boel op de schop te nemen. De ondernemende overheid van Enschede heeft echter geen geld, dat is geen geheim. (Ze heeft net 100 miljoen euro afgeboekt op grondexploitaties.) Wat kan de gemeente dan bijdragen aan deze herverkaveling c.q. herontwikkeling? “De complete openbare ruimte, plus ons gebouw. En daar hoef ik alleen maar een nieuwe openbare ruimte voor terug.” Dat deze herverkaveling en herontwikkeling een zaak van lange adem is, is duidelijk. “Om die reden gaan we niet met een ontwikkelaar om de tafel, maar met de eindgebruiker.”
Cis Apeldoorn had meer ontzag voor de gewijzigde BBV-regels en zag een addertje onder het gras. “Een gebouw inbrengen mag een gemeente niet meer, dat moet bouwrijpe grond zijn.” Hatenboer trok de schouders op: “Dit is nog nooit gedaan, dus er zijn ook geen regels voor. We komen er wel uit.”
Ter afronding van het plenaire programma evalueerde de VvG-voorzitter: “Tot voor kort was het: de markt moet het doen. Vandaag horen we het omgekeerde: de overheid moet kiezen, interveniëren. Het is een beetje politiek, maar ik zeg het toch: ik ben daar wel van!”
Na de lunch werd het programma vervolgd met excursies in Enschede en Hengelo. De plenaire bijeenkomst vond plaats in theater De Kleine Willem in Enschede. Het congres werd afgesloten in industrieel erfgoed de Gieterij in Hengelo.
