Verslag Voorjaarscongres 28 juni 2017 in Apeldoorn: Triomf van het duurzame polderland?
Voor gemeenten en hun grondbedrijven liggen er minstens drie grote uitdagingen. Hoe om te gaan met groei, of juist krimp, vooral wat de sorteereffecten betreft. De energietransitie: het enorme ruimtelijke beslag dat duurzame energie legt. De Omgevingswet: het in de praktijk brengen van een cross-sectorale benadering en maatwerk leveren aan burgers en bedrijven. In het ruimtelijk domein komen heel veel belangen samen, wat politieke keuzes vergt. En dat doen we in Nederland polderend. Daaraan verandert (beter) niets.
Tekst: Kees Hagendijk
Het imago van Apeldoorn als “domste jongetje van de klas” is zes jaar na het gronddebacle wel weggesleten, stelde burgemeester John Berends in zijn welkomstwoord voor het VvG Voorjaarscongres in de congreslocatie van de Apenheul. In 2011 kwam aan het licht dat de middelgrote stad aan de rand van De Veluwe zich zwaar had vertild aan grondaankopen. Ingrijpend bezuinigen en schrappen van plannen trok Apeldoorn weer uit het dal. Mede dankzij politieke eensgezindheid en een “buffelend team Grondzaken”. Over 2016 kon voor het eerst in jaren weer een kleine plus geschreven worden. Een moeilijke maar ook louterende periode werd hiermee afgesloten. Het zelfvertrouwen bij de vijfde stad van ons land qua oppervlak en elfde qua inwoners, was terug.
Terugval steden niet uitgesloten
Stedelijke groei en krimp gaan gepaard met sociaaleconomische trends die bestuurlijke en politieke dilemma’s oproepen, aldus eerste spreker Henri de Groot, hoogleraar Regionaal economische dynamiek (VU). Het gaat dan met name om het uitsorteren binnen steden van arm en rijk, laag- en hoogopgeleid, lage en hoge kwaliteit leefomgeving. Tussen steden onderling ontstaan verschillen in de mate van kwaliteit van de woon- en leefomgeving, werkgelegenheid, voorzieningen enzovoorts. De Groot overwoog of de beleidsintentie om dit uitsorteren af te remmen te ver doorschiet. Uiteindelijk zijn dat politieke keuzes die de wetenschap niet kan maken. Bijvoorbeeld of je binnenstedelijk met hoge grondprijzen nog sociale woningbouw wil realiseren.
Het grondig analyseren van groei en krimp leidt tot nuancering en voorzichtigheid. De ‘triomf van de stad’ is recente dynamiek, tussen 1970 en 1990 waren de steden in verval. In 1985 kende Almere hogere grondprijzen dan Amsterdam-Centrum. Het kantelpunt lag midden jaren negentig, bij het begin van de ICT-revolutie met de verbreiding van pc en e-mail. Maar de vraag is wel hoe lang deze dynamiek nog doorwerkt. Niets garandeert dat een terugval niet zal plaatsvinden. De Groot: “De persistentie van stedelijke groei is beperkt.”
Naar stedelijke agglomeraties?
Onder dat voorbehoud kunnen we wel constateren dat de stelling dat fysieke afstand als negatieve vestigingsfactor relevantie verliest (Friedman) duidelijk gelogenstraft is door de stedelijke groei van de laatste jaren. Het belang van agglomeratiekracht is eerder toe- dan afgenomen. Een tweede belangrijke notie is dat grondprijzen worden bepaald door de aantrekkelijkheid van de plek (Ricardo). Daarom is het zo veelzeggend dat de grondprijs van het Groningse platteland en die van Amsterdam-Centrum momenteel een factor 200 verschillen.
De politieke dillema’s rond uitsorteren zowel binnen als tussen steden kunnen deels worden verzacht door het “afbreken van het Huis van Thorbecke”: de vorming van 57 stedelijke agglomeraties en de opheffing van de gemeenten. Van deze ‘verdichting’ van de stedelijke gebieden mag volgens De Groot grote efficiencywinst verwacht worden, zowel ruimtelijk als sociaaleconomisch. Er bestaan al wel regionale samenwerkingsverbanden maar dat is allemaal op basis van vrijwilligheid. Voor solidariteit tussen sterke en zwakke gemeenten is het ontoereikend.
Novi: vier strategische opgaven
Dit jaar zal het nieuwe kabinet grote keuzes moeten maken over wat er in de Nationale Omgevingsvisie komt te staan. De ambtelijke top bereidt de beleidsopties voor, vertelde Emiel Reiding, directeur Nationale Omgevingsvisie (Novi) bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De zogenaamde startnota formuleert vier strategische opgaven waar de Novi zich met een cross-sectorale benadering over moet buigen. De eerste strategische opgave is de transitie naar een circulaire economie. Moeten we hierbij inzetten op enkele stedelijke regio’s of op het hele land? Nederland is meer dan de Randstad. Zwolle heeft momenteel zelfs de grootste banengroei van het land. Vergeleken met Londen en Parijs is het gewicht van hoofdstad Amsterdam op de nationale economie bescheiden. Echt opvallend is Limburg als exclusieve krimpregio.
De tweede opgave is het grote ruimtelijke beslag van de energietransitie. Hoe krijgen we de windmolens, zonnecollectoren, leidingen en accu’s ertussen? Vergt dit een te grote ingreep in het landschap en kunnen we misschien ook voor een deel duurzame energie importeren?
De derde opgave betreft bereikbaarheid (mobiliteit) en de aantrekkelijke leefomgeving. Er moeten nog heel veel woningen gebouwd worden. Daarbij zal een balans gevonden moeten worden tussen verdichting – dat niet toereikend is – en uitleglocaties. De vierde opgave ligt daarom bij landschap en natuur. Behouden wat we hebben of ook iets opofferen?
Volgens de huidige planning moet in 2018 de concept-Novi het levenslicht zien. G4, G32 en de provincies mogen daar dan kun kanttekeningen bij plaatsen. Het jaar erop moet de officiële Nationale Omgevingsvisie van zich laten spreken.
Tabula rasa met de Omgevingswet
Met de Omgevingswet gaan we van 19.500 bestemmingsplannen naar een kleine 400 omgevingsplannen. “Het tapijt wordt onder ons weggetrokken, we moeten opnieuw leren lopen”, stelde Co Verdaas, adviseur bij Over Morgen. In een enkel omgevingsplan maakt een gemeente haar ruimtelijke keuzes. Tegelijk mag de intentie niet zijn alles vast te leggen.
Verdaas is geen pleitbezorger van de Omgevingswet omdat het tot nu toe in de ruimtelijke ordening allemaal zo beroerd gesteld was. “In Nederland hebben we altijd heel goed kunnen polderen over de ruimte, daar krijgen we ook internationaal lof voor.” Polderen moeten we en zullen we blijven doen, wel kunnen we wat ballast missen. Het stellen van rechtszekerheid boven flexibiliteit is te academisch. Is het bestemmingsplan werkelijk de koninklijke weg gebleken, zoals op de universiteit werd geleerd? Daar krijg je toch een ander idee bij als je de 357ste partiële herziening van een bestemmingsplan onder ogen krijgt.
“Durf selectief te zijn”, pleitte Verdaas. “Tijd voor wat meer willekeur.” Een multinational die circulair wil worden maar door het bestemmingsplan niet de daartoe noodzakelijke uitbreiding van de bedrijfslocatie kan realiseren? Hier moet een andere afweging mogelijk zijn. Verdaas waarschuwde voor de tegenkrachten die de gewenste werking van de Omgevingswet kunnen frustreren: juristen, speciale-belangenbehartigers maar ook burgers. Burgers kunnen evenzeer de neiging hebben zaken (milieu, verkeer) af te willen dekken in het omgevingsplan.
Alles bij elkaar komt het bij het werken met de Omgevingswet vooral aan op een veranderde mentaliteit. Steeds opnieuw durven kijken naar mogelijkheden. Vergeten wat je hebt geleerd. Tabula rasa. Terug naar het gesprek onder de eikenboom!
De ruimtelijke claim van de energietransitie
Op dit moment produceert Nederland 7% duurzame energie, waarvan de helft bestaat uit bijstook van biomassa. “Nog 93% te gaan”, aldus Meindert Smallenbroek, directeur Energie & Omgeving bij het ministerie van Economische Zaken. Maar het aandeel duurzaam zal de komende jaren snel toenemen wanneer een aantal grote windmolenparken in bedrijf komt.
De ruimtelijke impact van een volledig duurzame-energievoorziening, te bereiken in 2050, is enorm. Het zou, op basis van de huidige stand van de techniek, 20 miljoen woningen met zonnedaken vergen, oftewel 8,49% van het Nederlandse grondgebied belegd met zonnepanelen. Naast het opwekken van duurzame energie, die hoofdzakelijk elektrisch zal zijn, leggen ook het transport en de opslag een claim op ruimte. Er zijn extra hoogspanningsleidingen nodig; die kunnen deels ondergronds maar dat beperkt wel het gebruik van de grond. “Energie zal zich als een koekoeksjong in de ruimtelijke ordening nestelen”, puntte Smallenbroek. Daartoe is de Novi een belangrijk instrument. Economische Zaken gaat transitiepaden uitwerken voor windenergie, zonne-energie en geothermie. Windparken op de Noordzee lijken geen ruimtelijk vraagstuk op het land op te werpen, maar dat beeld klopt niet. De stroom moet ook aan land komen, daar moeten de kustprovincies plek voor vinden. Wat geothermie betreft is Noord-Nederland een goudmijn vanwege diepere bodemlagen van vulkanische herkomst.
Onder het adagium Netherlands First zet EZ zich in om van de energietransitie ook een economisch succesverhaal te maken. Door een op innovatie gericht ondernemersklimaat te faciliteren moet Nederland voorop gaan lopen met energietechnologie en energiestrategieën, en daar een exportproduct van maken. Inmiddels is een aantal pilots voor regionale energiestrategieën gestart, onder meer in de regio Midden-Holland. Gemeenten, provincie, corporaties, bedrijven en burgers zoeken gezamenlijk naar de juiste aanpak van de transitie. Hoe de governance – wie (gemeenten, regio’s, provincies, rijk) gaat wat doen – er precies uit gaat zien, staat nog niet vast. Een minister van Energie is allicht een goed begin.
Beleggers voor duurzame stadsontwikkeling
Beter begrip bij overheden van wat de grote beleggers kunnen betekenen, opbouwen van een goede verstandhouding met hen. Dit was de hartenkreet van Nicole Maarsen, directielid Syntrus Achmea Real Estate & Finance. Duurzame stadsontwikkeling en grote beleggers zijn beslist niet met elkaar in tegenspraak. De overheid moet echter een duidelijke vraag neerleggen en duidelijk zijn over het rendement dat ze beleggers gunt in relatie tot het risico. Maximaal rendement is niet nodig als de risico’s binnen de perken blijven. In dit licht heeft Amsterdam het niet handig aangepakt met de tender voor de herontwikkeling van de Bijlmerbajes op het moment dat er nog geen bestemmingsplan is en er dus geen helderheid bestaat over het risico. Dat vertaalt zich uiteraard in de biedingen die gedaan zijn. “De gemeente laat hierbij rendement liggen.”
Private equity beleggers zijn wat opportunistischer dan de pensioenfondsen. Maar daarom zijn zij geïnteresseerd in Maastricht als iedereen die stad mijdt, want juist dan valt er waarde toe te voegen. Het project De Wallen in Amsterdam, waarin de gemeente, corporatie Stadsgenoot en Syntrus Achmea deelnemen onder de naam 1012Inc, is een prachtig voorbeeld van duurzame stadsontwikkeling met een pensioenfonds als belegger. Durft een deftig pensioenfonds zich te engageren met de rosse buurt? Ja dus, al vergt het wat meer uitleg. Een louche seksbioscoop transformeert in een hagelwitte pizzeria, dat is duurzame stadsontwikkeling. Langjarig partnerships worden echt niet geschuwd maar verwelkomd.
Op vlak van duurzame energie is de EPC 0,4 uit het Bouwbesluit geen enkele uitdaging voor Syntrus Achmea, Breeam Outstanding is dat wel. Bijvoorbeeld een Utrechts appartementengebouw waar leenauto’s voor bewoners zijn inbegrepen. Dat is durf.
Nog wel een knelpunt vormen kantoren omdat die voor beleggers een heel ander risicoprofiel hebben dan woningen. Mixed use, gemengde projecten van wonen en werken, zou hier perspectief bieden. Al met al wierp Maarsen een nieuw licht op de grote beleggers als potentiële langjarige partners voor duurzame stadsontwikkeling. Gemeenten mogen haar bellen.
Grondbedrijf moet de stad dienen
Apeldoorn had voor de crisis de ambitie geformuleerd in 2020 naar 170.000 inwoners te groeien en 190 ha bedrijfsterrein ontwikkeld te hebben. Op basis daarvan werd kwistig grond gekocht. Toen de ‘Apeldoornse Bubble’ klapte, bedroeg het verlies €200 miljoen, op een gemeentelijke begroting van €640 miljoen, spitte Mark Sandmann, wethouder voor onder meer grondzaken, vastgoed en economische zaken nog wat dieper in het gronddebacle. Een raadsenquête bracht pijnlijke feiten aan het licht. Hierna kon met het herstel echt worden begonnen; een periode van “snoeien om weer te bloeien”. De oorspronkelijke ambitie van 4100 nieuwe woningen werd gehalveerd, 190 ha bedrijfsterrein naar 60 ha bijgesteld. Ook op andere posten van de gemeentebegroting is bezuinigd. Inmiddels kan het grondbedrijf de eigen broek weer ophouden. Het grondbedrijf is transparant. De bestuurscultuur is versterkt. De agenda van de stad gaat weer over kansen benutten en de stad beter maken. Er is een duurbetaalde les geleerd: “Het grondbedrijf is er niet om centjes te verdienen maar om de stad te dienen.”
De ochtend kreeg een verrassende afsluiting met de huldiging van Ernst van Gelder, die na 19 jaar afscheid nam als secretaris van de VvG, tot Ridder in de Orde van Oranje Nassau. Dit in aanwezigheid van zijn vrouw, kinderen en kleinkinderen, die aan het slot van het congres de zaal waren binnengeslopen. In de rol van locoburgemeester kende Mark Sandmann hem de versierselen toe en roemde Van Gelder als “een goeroe binnen het vakgebied grondzaken” met een carrière van ruim 45 jaar bij achtereenvolgens de gemeenten Amsterdam, Den Haag en Rotterdam. “Aimabel, bedachtzaam, onbaatzuchtig, gezaghebbend en met een tomeloze inzet.” Als secretaris van de VvG bezocht Van Gelder geregeld de ministeries om de belangen van de grondbedrijven te behartigen. Met zijn deskundigheid is hij met name invloedrijk geweest in de vormgeving van het voorkeursrecht, het kostenverhaal en de onteigeningsprocedure.
In de middag leidde een excursieprogramma de congresdeelnemers langs de gebiedsontwikkeling Stationsomgeving en Kanaaloevers, het transformatieproject Zwitsal-fabrieken en de als Rijksbeschermd stadsgezicht aangemerkte villawijk De Parken. De middag werd afgesloten met een borrel op Paleis het Loo waarvan de tuinen recent zijn gerestaureerd.
